案例一 全球FTA興起的原因及中國的對策選擇
——來自中國-東盟自由貿易區的案例
引言
目前，世界經濟三大板塊的西歐、北美和東亞，均有成功的FTA（Free Trade Agreements，自由貿易協定）實踐，如歐盟一體市場（SEM），北美自由貿易區（NAFTA），東盟自由貿易區（ASEANFTA）以及日本-新加坡雙邊自由貿易協定等。根據WTO秘書處的統計，截止2004年，全球FTA簽訂數量已經超過400 ，其中，向WTO作了通報就有256個。從中國的情況來看，自加入WTO以來，為最大化在國際貿易中的獲益，在不遺余力的推進多邊貿易體制在全球發展的同時，中國也加快了FTA實踐的進程，并已取得階段性成果。目前，除“中國-東盟自由貿易區”已經開始運行、“早期收獲”計劃也在順利實施外，中國與新西蘭的“中-新自由貿易協定”也已進入最后的談判階段，與巴基斯坦、澳大利亞、智利等國的自由貿易協定也加快了可行性研究的步伐。
背景簡介
東盟的全稱是東南亞國家聯盟，是亞洲地區具有代表性的區域經濟一體化組織之一。它是1967年8月，由馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、印度尼西亞5國在泰國首都曼谷成立的。1984年文萊加入，1995年后越南、老撾、柬埔寨和緬甸加入。1992年在第四屆東盟首腦會議上，東盟正式提出15年建成東盟自由貿易區。后來由于區域經濟一體化進程的加快和烏拉圭回合協議的簽署，促使東盟決定將建成東盟自由貿易區的時間縮短為10年，于是1995年東盟首腦會議宣布將在2003年提前實現這一計劃。
中國-東盟自由貿易區的構想始于1999年在馬尼拉召開的第三次中國與東盟領導人會議。當時，東盟剛經歷亞洲金融危機，對金融危機的危害及經濟脆弱性有切膚之痛，亟需通過地區經濟整和來抵制外來風險。而中國在金融危機中堅持人民幣不貶值，不僅減弱了金融危機的沖擊，而且樹立起一個大國的國際形象。東盟國家普遍希望中國在地區經濟合作中發揮更大的作用，中國與東盟加強經濟合作的想法呼之欲出。考慮到東盟自由貿易區即將建成，為擴大雙方的經貿交往，中國領導人提出愿意加強與東盟自由貿易區的聯系。這一想法得了東盟國家的回應。2000年在新加坡召開的第四次中國和東盟領導人會議上，中國領導人建議成立中國-東盟經濟合作專家小組，重點討論中國-東盟自由貿易區的可行性以及中國加入WTO后的影響問題。2001年11月在文萊舉行的第五次東盟和中國領導人會議上，正式宣布在10年內建成中國-東盟自由貿易壓。
這個決定一經宣布就引起了強烈反響，人們普遍認為這是東亞經濟合作的歷史性突破，將改變亞洲政治經濟的全貌。中國和東盟的談判在2003年底進行，從2004年開始，用6年左右的時間，即在2009年最終建成。屆時雙方將明顯降低關稅并消除所有非關稅壁壘，同時實現貿易和投資的自由化。中國與東盟組成自由貿易區，將涵蓋17億人口，GDP超過20 000億美元，貿易額達到12 300億美元，將是世界上由發展中國家組成的最大的自由貿易區。東盟目前是中國第五大貿易伙伴，中國是東盟第六大貿易伙伴。自1995年以來，雙方的貿易額已達416.15億美元。根據東盟秘書處的研究，中國與東盟建成自由貿易區后，東盟對中國的出口將增加48%，中國對東盟的出口將增加55%。中國-東盟自由貿易區的建立，不僅有助于促進雙方經濟增長和貿易量的擴大，創造雙贏的局面，而且在政治上，也將促進中國、東盟睦鄰友好關系的深入發展，符合中國營造和平、合作周邊環境的長遠利益。
問題分析
從烏拉圭回合到多哈回合，由于發達成員與發展中成員、發達成員之間等不同利益團體的意見分歧始終難以調和，致使WTO多邊談判屢次陷入困境。2003年坎昆會議失敗后，多邊貿易體制建設更是陷入低潮。在這一背景下，為盡早享受自由貿易帶來的福利，越來越多的成員開始繞開多邊談判，而直接參與區域的或雙邊的自由貿易協定談判。區域或雙邊自由貿易協定與多邊自由貿易協定相比，較易在短期內達成一致，給國家和企業帶來的貿易利益也可以在短期內顯現，所以以FTA為主要形式的區域一體化協定得以迅速發展，并成為世界經濟的顯著特點。世界范圍內以FTA為主要形式的區域經濟一體化，對全球經濟貿易的發展產生深遠影響的同時，也一直在深刻的影響著中國的經貿。例如，北美自由貿易區的運行，使墨西哥產品對美國、加拿大的輸出大幅度增加，并擠占了中國在美、加兩國的傳統市場。2004年5月1日，歐盟歷史上最大的一次東擴計劃實施，波蘭、匈牙利等十個國家正式加入歐盟，這些與中國產品成本類似、出口結構相同的低收入中東歐國家參與歐洲一體化進程，也將對中國的出口形成巨大沖擊：一方面中國對原歐盟15國的出口受影響；另一方面新入盟十國開始實施歐盟的統一關稅和統一外貿政策后，更高的市場準入壁壘也將影響中國對這十國的商品出口。
解決問題的思路
針對全球區域經濟一體化對中國經濟貿易帶來的沖擊，中國要采取積極措施來應對。其中，加快推進FTA實踐也正是其中的應有之意。其中，在條件、經驗并不成熟的時候，中國可以考慮先與發展中國家或國家集團建立FTA。
第一，中國需要加快FTA步伐，以適應國際貿易發展的新趨勢。一方面，世界各國圍繞擴大貿易和促進投資的競爭日趨激烈，而依托FTA的貿易自由化無疑將成為各國擴大市場的一個有力武器，在各國爭先簽署FTA的情況下，起步早的國家無疑將占據先發優勢；另一方面，雙邊談判的進程同時也是重新瓜分市場份額的過程，在目前多邊機制進展乏力、雙邊談判日趨活躍的情況下，中國只有盡早謀劃，積極參與，爭取主導地位，才有可能在未來貿易格局調整和規則制定上搶占先機。
第三，雙邊FTA涉及的領域，應該拓寬至服務貿易以及多種便利化和合作形式等。傳統FTA的內容主要涉及貨物貿易自由化，而在最新出現的FTA中，各成員開始將更大的興趣集中到服務、技術、投資等更廣泛的領域如何促進貿易和交流，其目的是如何使FTA 的動態效果具體化。如，從日本-新加坡雙邊FTA生效之日起，日本將把日本電報電話公司的外資持股比例限制從20%增加到33%，新加坡成為第一個享有這個特權的國家。中國也要高度重視這一變化，以實現增加在FTA實踐中的獲益。
關鍵措施
第一，目前中國選擇FTA伙伴國應以小經濟體國家或國家集團為主。相對于大國，與小經濟體國家簽署的雙邊協定給國內產業帶來的沖擊相對有限，談判壓力相對比較小，也有利于在談判中采取靈活策略。中國的FTA談判還處于起步階段，談判經驗還需積累，在此背景下，嘗試與小經濟體國家及國家集團簽署FTA無疑是理性的選擇。
第二，資源的互補應成為中國選擇FTA伙伴國家的重要考慮因素。在巨大的人口壓力下，中國耕地、林木、水等資源以及石油等能源都相對稀缺，作為發展中國家，資本、技術、人力資本等要素規模也相對有限，這些已經日益成為中國經濟發展的瓶頸。當前，與中國建立或嘗試簽署FTA的國家都有自己占優勢的要素資源，如東盟的林業資源，新西蘭的技術、資本、畜牧和林業資源，澳大利亞的技術、資本、鐵礦和農業資源等，智利的銅礦等。這一特征實際上反映出中國FTA實踐的一大目標，即通過簽署FTA，利用國外資源緩解國內經濟發展過程中面臨的資源制約。
第三，農業是中國FTA談判中應高度關注的敏感領域。東盟各主要國家、新西蘭、澳大利亞以及智利，都是農業發達的國家，并擁有許多在國際市場上具有極強競爭力的農產品，如東盟的棕櫚油、熱帶水果、稻米；新西蘭的奶制品、肉制品、粗羊毛；澳大利亞的小麥、奶制品、肉制品、細羊毛；智利的溫帶水果等。其中，稻米、水果等產品與中國的優勢產品有明顯的競爭，所以與這些國家進行FTA談判時，需要慎重處理農產品的市場準入等問題。因此，農業領域的談判在一定程度上決定著目前中國FTA實踐的進程。
中國-東盟自由貿易區的經驗
FTA的簽署是以成員國“雙贏”為基礎的。積極嘗試與中國簽署FTA的各國，都極為看重中國這個全球消費者數量最多的巨大市場，因為實現自由貿易后，僅僅“貿易轉移效應”就會為他們帶來巨大而確定的獲益。但是，對于中國來說，與東盟簽署FTA后其經濟利益的獲得至少沒有其伙伴國那樣明顯：
第一，小經濟體國家有限的國內市場，使中國很難從貿易規模擴大中獲得很多利益。東盟十國中越南、緬甸、老撾、柬埔寨等都屬于世界上最不發達的國家，所以盡管地區人口接近6億，總GDP卻只有0.6萬億美元，人均約1000美元，消費者購買力非常有限，所以市場潛力并不十分巨大；新西蘭雖然是發達國家，但人口只有400萬左右，國內市場也非常狹小。因此，很難想象中國的出口會在FTA簽署后有急劇的增加。
第三，入世工作組報告書中的某些承諾，一定程度上也制約了中國經濟利益的獲得。例如，《中國加入WTO工作組報告書》第91條規定：“對于木材和紙制品，將對所有進口木材和紙制品適用相同的稅率，包括優惠計劃、關稅同盟或自由貿易區下適用的稅率”。這一規定就決定了中國很難給予林業資源豐富的新西蘭、東盟各國以及智利等國，以更優惠的林產品市場準入條件，這意味著中國很難實現充分利用FTA伙伴國的林木資源，來緩解國內林產品供給壓力的目標。
雖然就中國-東盟FTA的實踐來說，中國很難從擴大出口方面獲得客觀的經濟利益。但是，如果綜合考慮防止在未來國際貿易格局中被再度邊緣化、營造更有利的經貿外部環境、增強在新一輪多邊談判中的發言權等目標，仍然發現中國參與FTA實踐，可以為自身帶來巨大的獲益：
第一，防止在未來的國際貿易格局中再度邊緣化。主要目的有三個：①FTA成員可以享受到比WTO一般成員更為顯著的貿易優惠，這樣如果不加快FTA實踐進程，中國加入WTO后所獲得的平等貿易待遇就很可能隨著各國FTA的蓬勃發展而重新面臨威脅；②各成員國通過雙邊談判往往會就多邊談判中的某些事項達成的共識，從而增強在未來多邊談判中對規則制定的影響，這樣沒有參與FTA實踐的國家可能將不得不被動接受別人安排的游戲規則；③雙邊談判的進程同時也是重新瓜分市場份額的過程，中國只有積極參與，才能爭取主導地位。
第二，緩解國內資源緊張的壓力。中國人口眾多，各種主要資源的人均占有量很少。例如，人均耕地資源只有世界平均水平的1/3，人均水資源更是不足世界平均水平的1/4，資源的相對缺乏已日益成為中國經濟發展的瓶頸。在這種情況下，充分利用各種國際、國內兩種資源成為中國經濟發展過程中的必然選擇。而與資源稟賦明顯互補的國家簽署FTA，可以使中國以更低的成本、更穩定的渠道，獲得經濟繼續高速發展必需的能源和原材料供給，這對于中國經濟的發展、社會的穩定無疑是有益的。
第三，有助于中國在WTO多邊談判中實現利益的最大化。具體內容包括：①簽署FTA將有助于中國與各國在多邊談判中協調立場，形成整合力量，進而擴大對多邊談判進程的影響；②作為WTO的新成員，通過與FTA伙伴國的合作，避免在談判中獨自承擔壓力；③雙邊談判將有助于中國更加主動地發表自己的意見，讓世界更加了解中國，可以說締結的雙邊FTA越多，中國在新一輪多邊貿易談判中就擁有更大的發言權。
第四，創造有利于中國經濟發展的良好外部環境。一方面，區域內部經濟聯系的加強將促進政治關系的穩定，歐盟、東盟的經驗都證明了這一點，所以中國簽署FTA可以一定程度上保證與周邊各國政治關系的穩定；另一方面，FTA實踐還將促進中國“市場經濟國家”地位在更廣泛領域被承認。東盟各國、新西蘭以及智利承認中國的“市場經濟國家”地位就是一個明顯