2017年央視“3·15”晚會上，卡樂比麥片等食品被指部分產自日本核污染地區，名列禁止進口名單。隨后引發輿論熱潮，國內各大電商平臺火速發布公告，立即下架相關產品。
2017年3月16日，西部一省級出入境檢驗檢疫局工作人員寧華在看完央視“3·15”晚會之后，對南方周末記者感嘆，“要嚴格管理的是那些打著電商旗號，大批量進口違禁高風險食品或者假貨的商家。”
“一鍵下架”彰顯的高效自查背后，亦引發輿論對跨境食品監管的擔憂：卡樂比麥片問題或只是冰山一角。“我國跨境電商食品安全監管在海外直郵、保稅區環節，以及進入國內市場后線上環節都存在一定監管漏洞，特別是保稅區內的進口食品安全工作仍然存在一定問題。”中國人民大學行政管理學系副教授劉鵬說。
1“國內盲目信任進口食品”
寧華告訴南方周末記者，她在海關工作的一名同行朋友曾參觀過東南亞正規注冊市場上的現場注冊考核，看到的場景堪比國內經常被曝光的小作坊，食品存在很高的安全隱患。而東南亞進口食品每年大量銷往國內。
2014年9月，質檢總局公布中糧我買網從英國進口的數種紅茶產品稀土元素超標；2016年8月，1號店售賣日本違規進口食品，被消費者投訴；同年12月，北京海淀區法院發布消息：國家質檢總局2014年曾下令銷毀一批德國原裝進口奶粉，而一年后竟有消費者在京東買到了北京某貿易公司銷售的這批產品。
上述涉事的卡樂比麥片，實際上在央視“3·15”晚會曝光前近一個月，深圳市場稽查局就已查獲了深圳有棵樹公司在天津保稅區倉庫里的近兩萬袋卡樂比麥片。
2017年3月15日，國家質檢總局副局長李元平在接受《消費主張》采訪時給出了一個數據：2016年對跨境電商食品、化妝品總共風險監測26273批，這其中檢出不合格有1210批，不合格率是4.6%，比正常貿易渠道高5倍多。
“國內盲目信任進口食品，而電商渠道的銷售每年都在井噴式增長，這一監管盲區的風險極高。”寧華擔憂，電商平臺會成為食品安全新的風險集聚地。
習慣于網購的消費者不難發現，近年來，“海淘”“海外直采”“全球直供”都成了各大電商新的競爭法寶。
從2013年以來，我國跨境電子商務交易規模每年增長都超過三分之一，2015年上半年，這一領域規模達2萬億元，已占我國進出口總值的17.3%。跨境電商平臺企業超過5000家，境內通過各類平臺開展跨境電子商務的企業超過20萬家。
據中國貿促會研究院國際貿易研究部主任趙萍介紹，國內消費者通過跨境電商從境外購買的進口食品，主要有直郵進口模式和網購保稅進口兩種模式。目前各大主要電商平臺采用的是后者。
和所有的新興行業一樣，比起跨境電商的迅猛發展，配套監管政策仍在摸索。
2多方共管，管理難控
寧華告訴南方周末記者，一般來說，進口食品從國外進入國內，主要有三種途徑。
一是作為進口貨物進口到國內，需要通過報檢和報關兩個步驟，國家質檢總局下屬的檢驗檢疫局（也稱“國檢”）負責食品等物品的檢驗，對于允許進口的食品會出具一張“通關單”，海關憑國檢出具的通關單驗放。二是海淘，如朋友代購等，一般來說國檢只做檢疫，不做檢驗，也就是不用通關單。三是跨境電商。
據了解，質檢部門大多希望“跨境食品按照貨物監管，需要全部檢驗”。第一二類都好管理，但跨境電商是近年來出現的新業態，問題也就出在這一環節是否要檢驗上。
寧華解釋，對于跨境電商的監管，一直存在不同看法。海關和國檢希望嚴格管理，因為進出口食品安全由質檢部門負責，出事則難辭其咎。商務、地方政府、消費者希望簡化程序甚至免檢。“國檢環節最影響電商時效性，核心在于時間成本，經濟成本不是重點。”
于是，從2016年4月我國開始對跨境電商實施稅收新政起，政策就在不斷調整。
先是加嚴。2016年4月，海關總署宣布將采取“清單管理”，將跨境電商監管方式由負面清單調整為正面清單。不在清單中的貨品將不能通過保稅倉跨境進口；即使那些正面清單上的貨品，也需要履行與一般貿易一樣的檢驗檢疫手續——此前，國家對跨境電商進口商品的種類并無任何限制。有消費者下單，保稅倉就能出貨。
這迅速引發了消費者、代購及電商平臺的反對，認定今后電商的物品不僅要加價而且會延時。“管理是讓它更安全，不是讓它更麻煩。”一直關注跨境電商的杭州瑞歐科技有限公司技術總監白利強說。
隨后又出現松動。質檢總局在關于跨境電商零售進口通關單政策的說明中提到，為提高效率，在通關單管理上采取了相應的便利措施。
“質檢總局很無奈，職責是必須要檢驗檢疫，確保食品安全。”一位接近質檢總局的人士說。
但質檢部門的“便利措施”并不能贏得其他幾方的認可。“如果需要通關單的話，跨境電商的優勢就沒有了，跨境電商也要死一片。”有分析認為，檢驗檢疫的時間將大大削弱跨境電商的商業優勢。
很快，同年5月，財政部提出實施為期一年的新政監管過渡期，力主“放開”監管。過渡期內，即到2017年5月11日前，對上海、杭州等10個試點城市暫不執行正面清單中關于化妝品、嬰幼兒配方奶粉、醫療器械、特殊食品（包括保健食品、特殊醫學用途配方食品等）的首次進口許可證、注冊或備案要求；對所有地區的直購模式也暫不執行上述商品的首次進口許可批件、注冊或備案要求。
這就意味著，這十個城市的相關跨境商品都不用經過質檢部門的檢驗。
“一個從來沒有進過中國的嬰配奶粉，如果按照商品性質管理，需要送檢、核查標簽、現場查驗等流程，閃電一般處理也需要7個工作日。而現在的跨境，只需要申報個人自用，過一道分揀就能開始派送。”在寧華看來，跨境電商的食品是如此簡單就能進入到國內。
“政策（新政）出臺之后，執行時間是立刻執行，但對監管部門來說，很難在一兩個月內迅速到位。”趙萍能理解過渡期的設置，在她看來，對于跨境電商這樣的新型業態，如何采取合適的監管方式也是一個探索的過程，因此把這個政策推遲一年，就是為了使監管的手段能進一步落實，并且希望探索出適應跨境電商發展的監管模式。
“寧波、青島、上海、深圳這幾個城市相對放心，但內陸城市風險監管意識比較差，漏網之魚很多。”寧華說，十個進口跨境試點城市各自政策不同，管理尺度也不同。
但2016年11月，過渡期進一步延長至2017年底。
3“博弈時間越長，傷害越大”——難題始于多部門博弈。
南方周末記者發現，至少有11個部委參與跨境電商食品的監管，包括國家質檢總局、海關總署、商務部、國家食藥監總局、國家衛計委等。
在北京工商大學經濟系教授周清杰看來，這和我國目前的監管體制有關，“電商的經營受到工商部門監管，進口食品的安全歸質檢部門，但又涉及海關、商務部，而作為食品安全監管最重要機構的食藥監部門，在其中扮演的角色多少有些尷尬。”
新政頒布前，質檢總局于2015年10月發布了《網購保稅模式跨境電子商務進口食品安全監督管理細則（征集意見稿）》。“但不知何故至今尚未正式實施，導致現在保稅區的進口食品安全監管工作仍然缺乏依據。”劉鵬不解。
“質檢內部對于跨境商品的監管一直搖擺不定，和其他部委也分歧較大，所以至今對這種渠道的進口食品都是各地自己管。如果明確做直購，全部小包裹按自用數量購買的個人消費者，國家放開其實沒太大問題，但監管手段要升級更新，嚴防類似水客的行為。”寧華說。她猜測今后迫于企業和地方經濟的壓力，監管會進一步放松。
南方周末記者從質檢總局內部也得到類似的信息，而在過渡期之后，該如何監管，仍在研究。
2017年3月14日，國家質檢總局局長支樹平在十二屆全國人大五次會議答記者問中針對“海淘”產品監管表示，目前對跨境電商的監管仍在過渡期，質檢總局工作主要放在風險監測上，并實時發布警告給消費者提示。同時他表示，過渡期結束后如何監管仍在調研，如果納入貨物管理，質檢總局就要從準入到注冊、許可等進行全鏈條監管。
不過，3天之后，商務部新聞發言人就跨境電商零售進口過渡期后監管總體安排發表談話。發言人指出，為促進跨境電商零售進口平穩健康發展，經國務院批準，現階段，保持跨境電商零售進口監管模式總體穩定，對跨境電商零售進口商品暫按照個人物品監管。
“注意商務部發言人的措辭，‘國務院同意’，我相信是有一個基本定調的。有這個基本定調，大家會圍繞這個定調進行措施的細化和規范，把大家關心的東西做些特殊說明。有人表態是好的，沒人表態的話，這幾個部委更沒辦法做協調。”白利強說，“過渡期政策還是幾個部委之間的博弈。”
“還有啥監管啊？商務部都說了按照個人自用物品監管。”國家質檢總局一名副處長告訴南方周末記者，按照個人自用物品意味著只檢疫不檢驗，風險消費者個人承擔。
但質疑者認為，跨境電商把國外的食品引到中國市場，食品作為一種特殊商品，其安全涉及國家的生物安全和消費者安全，因此部分食品在進境時需要提供檢疫審批、檢疫證書、許可證等。
劉鵬也指出，很多新食品或尚無安全標準的進口食品無法獲得前置審批材料；產品只符合生產國標準，不一定符合我國標準，檢驗檢疫機構難以把關；產品質量安全責任主體不明確，國外企業與跨境電商企業責任之間難以界定；保稅備貨模式容易規避食藥監、衛計委和檢驗檢疫部門的監管措施；檢驗檢疫部門尚未建成與跨境電商平臺無縫對接的信息化系統，對跨境電商進口商品的基本情況無法掌握。
他建議，對于跨境電商食品的經營及監管內容，相關部委都應當明確具體操作細則，強化監管合作，由地方政府牽頭，建立起由試點園區、電商平臺、行業協會以及各個監管部門共同參與的聯席機制，努力探索出一套新型的智慧監管機制。
“我個人覺得，最重要的是定下一個方案，拿出明確的政策。各方博弈的時間越長，對這個行業的傷害越大。”寧華說。