家一極品，出土時光亮新鮮，但出土后迅速氧化變色、變質、變形，造成了不可估量且無法挽回的損失；20世紀80年代發掘的四川三星堆器物坑，出土了大量精美文物，轟動海內外。其中數百件青銅器和數十根巨大的象牙，由于缺乏保護技術，象牙幾乎全部毀損，青銅器正在遭受有害銹的不斷侵蝕。[3]

科學水平的局限和人才隊伍的嚴重匱乏，大量考古遺跡、遺物出土，使有限的技術人員應接不暇；非科學的修復、發掘造成的毀損，時有發生。加上環境惡化、自然侵蝕和突發災害，因而丟失歷史信息，有損歷史文化遺產的價值。

科學監控和安全防范系統的嚴重滯后，也使非法交易誘發的盜掘古墓葬、盜竊乃至田野石刻、佛教造像等活動屢禁不止，造成無數國家歷史文化遺產被破壞和肢解，各類器物流失海外或被個人非法占有。

三、堅持科學發展觀，實現我國歷史文化遺產的可持續發展

（一） 完善我國歷史文化遺產的立法，健全歷史文化遺產保護體系

鑒于我國歷史文化遺產的珍貴性以及遭破壞的嚴重性，對其進行嚴格保護及其必要。保護手段的第一個層面就是法律保障，其中立法是關鍵。

建議在《環境保護法》中出現明確的“歷史文化遺產”保護規定，并且必須盡快出臺《歷史文化遺產保護法》。首先關于歷史文化遺產的定義要明確，可借鑒《保護世界文化和自然遺產公約》中關于文化遺產的規定。歷史文化遺產包括有形和無形兩方面，主要指前者。有形歷史文化遺產包括可移動遺產和不可移動遺產。[10]其次要對歷史文化遺產的內容進行界定：

1、法定的各級重點文物保護單位以及雖未定級但確有價值的古建筑、紀念建筑物、名人故居、傳統民居、遺址遺跡以及反映城市發展階段的代表性建筑物、構筑物等以及周圍環境；

2、有歷史價值的風景名勝地；

3、較完整地體現出某一歷史時期風貌特色的地段或街區，古村、古鎮等；

4、能夠體現我國歷史上城市規劃成就及反映城市發展史的規劃格局、風貌特色的區域。[11]

《歷史文化遺產保護法》要把歷史文化遺產中各個要素考慮進去，總結其共同點，提煉適合總體的保護措施。可以用歸納的方法對整體進行總括性、原則性規定。比如說《文物保護法》中明確規定新時期文物工作方針為“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”，這個方針其實可以考慮作為《歷史文化遺產保護法》的基本方針，因為這是做好歷史文化遺產工作的必然要求和基本準則。在實際工作中，“保護”是核心和前提，“搶救”是當務之急，利用是最終目的，“管理”是關鍵和保證。由于歷史文化遺產所具有的共性特征是不可再生、不可替代性，因此在任何時候、任何情況下都要堅持“保護為主”，把歷史文化遺產本體及其原生環境的保護放在主要位置，這是歷史文化遺產得以存在和發展的基礎。

在立法工作中，還有一個關鍵的問題就是明確規定歷史文化遺產的管理部門及其相應的職責。從國務院至各級人民政府，各級歷史文化遺產行政主管部門負責管理本行政區域內歷史文化遺產的開發、利用、監督、保護等管理工作。非經國務院授權的有關主管部門許可，不得進行開發利用等工作。具體的內容和程序也要有明確規定。同時，在責任承擔方面，民事、行政、刑事手段要同時并舉，對違反法律規定的單位和個人要追究責任，同時，管理部門本身由于瀆職等造成嚴重后果的也要追求其法律責任。

另外，考慮到各歷史文化遺產要素的特殊性，也可以采取具體針對各要素的單獨立法的形式。例如，針對歷史文化名城的保護，有專家提出應該制定《歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護法》。歷史文化風貌區主要強調的是文化遺址周邊的環境保護，這個環境大的可以是一個城市，小的可以是一個城鎮、一個街區。

現在許多地方性法規已經出臺，例如《西安歷史文化名城保護條例》、《北京歷史文化名城保護條例》等等。用法律手段來保護歷史文化遺產具有穩妥性和可操作性。需要注意的問題是，一定要注意立法的統一性，各個相關法律要注意彼此間橫向的聯系，要相互借鑒，還要避免相互沖突和矛盾；同時要盡量考慮實際中可能出現的新問題。

其次，歷史文化遺產的管理要分層次、分級別，按照歷史文化遺產的價值等級實行分級管理[12]：一方面，歷史文化遺產本身要分級別，可定級為一級、二級、三級等，對不同級別的歷史文化遺產要進行不同程度的保護和管理，對于高級別遺產，應向上集權，對于低級別的遺產，應向下放權；另一方面，管理機關要各司其職、各負其責，并且相互協作、相互監督。單一的政府管理體制，無法有效管理歷史文化遺產。需要特別強調的是，即使是被評為世界文化遺產，也不能掉以輕心。世界遺產公約有其一套底線，任何項目都不是“終身制”的，一旦我們保護不力，那么他們將先進行“黃牌警告”，然后列入瀕危遺產項目，甚至可能因此被淘汰出局。歷史文化遺產的保護具有長期性。

然后，要以法規與標準進行管理。法規不僅要有制約作用，還要有指導、指引作用，既要規定不能怎么做，還要指出應該怎么做；同時，管理標準應該是可以操作的，不能過于模糊和概括。另外，歷史文化遺產已經不再單單是文化問題，經營問題、市場問題、非營利制度問題與經濟和社會發展統籌發展問題，均已成為現代的歷史文化遺產管理的主題。另外，對于歷史文化遺產的概念和保護的內容，也在不斷擴展和深化，所以我們也要注意歷史文化遺產保護的與時俱進。

在歷史文化遺產的保護規劃上，各地方、各有關部門應把歷史文化遺產保護納入當地經濟和社會發展規劃、納入城鄉建設規劃、納入財政預算、納入體制改革、納入各級領導責任制。[13]同時，應該按照各地方的本土特色去保護歷史文化遺產，去補充和豐富歷史文化遺產事業。

最后，要把歷史文化遺產的保護與相關問題結合起來綜合考慮。比如，環境問題的惡化會不會對歷史文化遺產產生不良影響、人口的急劇膨脹會不會影響歷史文化遺產的完整保存、會不會因用地問題拆毀歷史文化遺產……相關問題解決得好，對歷史文化遺產的保護有促進作用。

（二） 把環境法的基本原則和主要制度貫徹在歷史文化遺產保護工作中

環境法的基本原則和主要制度涵蓋環境法的全部領域和調整的全部過程，在如今我國歷史文化遺產立法不完善、保護不力的情況下，援引環境法的基本原則和主要制度不僅是可能的，而且是十分必要的。

我國環境法的基本原則對歷史文化遺產保護具有指導意義：

1、協調發展原則

使歷史文化遺產的保護與經濟、社會持續發展相協調，處理好發展與保護的關系。一方面，歷史文化遺產本身就已經給我們創造了巨大的經濟效益和社會效益，反過來，我們應該使用經濟效益和社會效益來保護和發展歷史文化遺產，賦予祖先留下的豐富文化遺產以新的內涵，那就是完好保存的理念和措施，作為新的遺產代代相傳。“挖祖宗墓，吃子孫飯”的做法是萬萬不可取的。

正如聯合國教科文組織的官員說：“歷史文化遺產的意義就在于它們能激勵社會的全面發展。這不僅是保護，而且還是全社會進步的過程。”

2、預防為主原則

這要求我們在對歷史文化遺產進行開發和利用的時候，一定要把握一個“度”，適度開發、適度利用，糾正“最大限度”的錯誤觀念。“有限開放”和“限量游覽”在旅游活動中比較可行，國外已經做得很好，我國現在也開始試點進行。要加強對歷史文化遺產的科學研究，什么樣的行為會對其造成損害，何種損害是可以彌補的，何種損害是毀滅性的，做到研究走在開放前。我國對自然保護區進行保護的先進經驗可以借鑒。《自然保護區條例》規定，自然保護區可以分成核心區、緩沖區和實驗區，其中核心區是禁止任何單位和個人進入，也不允許進入從事科學研究觀測活動的。歷史文化遺產也應根據具體情況進行分類和分級，有些是不適宜開放的，甚至是根本是不適宜開發的，因為現有的技術水平還達不到使之完整保存，那么應該保持原狀；有些是只能有限開放的，多度開放行為會對其造成損害；還有些是可以完全開放的。“預防”是核心，圍繞著這個核心來進行保護。歷史文化遺產的另一大特點就是其真實性，是歷史遺留下來的，如果是仿古，那就稱不上是歷史文化遺產了。圓明園盛極一時的風貌我們已經無法領略，但是它現在的面貌起碼也真實地記載了歷史上其受到的劫難，我們就不必再枉費心機去修繕，保持現狀才是上策。

預防為主原則強調了事前規范，歷史文化遺產一旦遭到破壞，要恢復原狀往往比較困難，很多情況下，恢復所需付出的經濟和社會代價不僅比我們所取得的經濟利益要大，同時更比采取積極預防措施所付出的財力、物力大得多。

3、環境責任原則

凡利用歷史文化遺產者，都應當按照國家有關規定承擔經濟補償的責任。一方面，歷史文化遺產的負責單位要繳納包括稅收等在內的費用；另一方面，在參觀旅游活動中，游客要購買門票。凡有權開發歷史文化遺產者，同時承擔保護歷史文化遺產的義務。這就要求相關部門定期對歷史文化遺產進行維護，并分析研究何種因素可能會對歷史文化遺產造成損害，同時積極采取措施預防損害發生。破壞者恢復主要指的是造成歷史文化遺產破壞的單位和個人，必須承擔將受到破壞的歷史文化遺產予以恢復和整治的法律責任。鑒于歷史文化遺產遭破壞的難恢復和不可恢復性，對于這種損害一般的單位和個人是無力恢復和治理的，這種情況下，比較可行的做法是對這些單位和個人處以罰款等，委托有能力的部門來進行恢復和治理。此條原則屬于事后救濟，由于其不經濟性以及后果的嚴重性，應盡量避免破壞情況的發生。此原則作為歷史文化遺產保護的最后一道防線，從制定規范到具體操作，一定要體現嚴厲性。一旦造成破壞，對破壞行為人要進行嚴厲的處罰。

4、公眾參與原則

首先要使公眾樹立歷史文化遺產主人翁意識，要真正關心歷史文化遺產的歷史及其內容，了解和掌握相關知識和保護常識，能夠自覺保護歷史文化遺產，教育工作要常抓不懈。然后要把這種意識上升到法律的高度。保障公民的歷史文化遺產知情權，要實行歷史文化遺產狀況公報制度，讓公眾了解歷史文化遺產遭破壞和受保護的現狀，認識到問題的嚴重性和緊迫性，增強保護歷史文化遺產的責任感，真正發揮其監督作用。政府的職能要與公眾的力量融合起來：一方面，建議就歷史文化遺產保護組建多學科專家參與的買粉絲組織，作為政府的參謀；另一方面，政府部門要把保護歷史文化遺產的計劃方案告訴有關的群眾，考慮他們在生產生活中的需求，其實在許多情況下，群眾才是這方面的專家；然后群眾把他們的意見及建議反饋給政府，政府經多方衡量做出正確取舍。最后，對于一切對歷史文化遺產的破壞活動和對歷史文化遺產有重大潛在危險的活動，公眾有權利更有義務向相關部門進行檢舉和控告。要開通多種渠道使消息暢通，對于重大情報經確信的，對相關的單位或者個人進行獎勵，以發揮他們的積極性。

我國歷史文化遺產保護工作可以有重點地借鑒環境法的一些基本制度：

1、環境影響評價制度

這項制度屬于事前規范。在評價形式篩選上，建議各級主管部門對待歷史文化遺產的保護采取謹慎態度，除了對歷史文化遺產造成微弱影響的項目之外，一律采用環境影響報告書的形式，對評價報告的審批也應該嚴格化。對于可能會對歷史文化遺產造成不可修復的破壞的，堅決不予批準；對于可能造成損壞但是可能通過保護措施預防和恢復的，原則上可以批準。環境影響評價是法定程序，對于未經批準而動工的項目，應該由各相關部門齊抓共管，不給其可乘之機。另外，要責令其停工、補辦審批手續，還要對其采取罰款等措施。圓明園湖底防滲工程從2004年9月開工，至今仍沒有提交環境影響評價書。國家環保總局