變，最后成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導致管理主義興起，是多種因素所構成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、 政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預人民的生活，包括經濟性的管制和保護性的管制，其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認為政府的規模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認為透過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。
2、 經濟因素與財政壓力工業化國家朝福利國家的方向發展，造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了政府的預算和經濟，而經濟衰退、失業率的上升則形成了政治、經濟的不穩定。另一方面，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內經濟的發展，節省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執政者面臨的核心課題。在此情況下，思經政府改革以緩解財政經濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。
3、 社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業化和科技發展，在社會進步的同時，也引發了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環境惡化問題、消費者保護問題、失業問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現。政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環境，導致政府不可治理性(un買粉絲ernability)的增加。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規、不負責任、衙門作風、繁文縟節、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發現許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrative arrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrative imperialism)，均引發了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。
4、 新右派學說與保守主義政治意識形態的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發生"預算最大化"；公共服務系壟斷型態的運作模式；政府過度擴張的結果威脅個人自由，同時不利于企業及企業精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標簽，其中私部門領域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預算削減、專業自主性降低、公務員的工會弱化，以及半競爭性的架構將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。
四、 管理主義的反思與批判
公共行政中的管理主義，自從其產生起，理論界和實務界見仁見智。學者胡德認為，管理主義是一種沒有實質內涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變任何東西。根據他的觀點，管理主義對公共服務造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認為這是一時之狂熱(Cargo Cult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(Good Governance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務的合理期待；管理主義的許多主張和創意不能不說是極具啟發性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現在以下幾個方面：
1、 對人性認識的偏頗管理主義的理論基礎主要來自公共選擇理論(Public Choice Theory)，委托－代理人理論(Principal Agent Theory)以及交易成本理論(Transaction Cost Theory)、新古典經濟學理論(The Neoclassical Theory)。管理主義承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經濟學的人性假設，可能產生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益與個人利益嚴重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產生規制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當我們接受了人性走私理論假定時，就會產?quot;習焉不察"的現象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導人們走到理論假設的方面上去。在這樣的人性假設下，公務倫理也便失去了存在的價值和依據，而事實上，良好的公務倫理是十分重要的。
2、管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E "：經濟(e買粉絲nomy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調企業價值的優先性和工具理性(instrument rationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質。公共行政在本質上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。過分強調對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務的根本價值、目的，將其矮化為執行與管理之工具，不但無力負起公共行政對民主政治價值捍衛責任，也無法實現提升公民道德生活的信息與使命。行政學家鄧哈特(Roberts Denhardt,1993)認為，以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠離社會價值的體現，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務產生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡"(Moral Content)。學者佩龍和葛爾力(Bellone and Goerl, 1992,131-132)曾指出以市場為導向的公共行政或管理主義與民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?Autonomy Vs Ac買粉絲untability)、個人遠見與公民參與(Personal Vision Vs Citizen Participation)、秘密性與公開性(Secrecy Vs Openness)、風險承擔與公共財的監護(Risk-Taking Vs Stewardship of Public Good)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經由公共選擇理論，代理人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經不起深究的。現代政府的正當性或合法性必須奠基于足以承擔責任，并能實踐民主社會的價值前提。
3、市場基本教義和對市場機能的不當崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎，以自利與理性為假定，以演繹推理與計量模型證明市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權系分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨與服務應交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（Market Fundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經濟學家事實上并不諱談市場經濟的限制，福利經濟學承認市場機能的失調(Market Failure)，政府以財政政策與公共政策介入市場，設定官僚體系執行這些政策，以挽救消費者權益，改正因市場機能失調所產生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經濟學(Organizational E買粉絲nomics)從交易成本切入，了解完全競爭市場的理論限制，間接展現市場與政府權力之間的特殊關系，從契約法規權威的建立，財產權的確立，到各種管制政策，都顯示市場權威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭與完全競爭市場誘因結構的差異。對于公私部門競爭而言，存在著本質上的不同，如公部門產品的不可分割性(indivisibility)，政府的產出（政策或服務）是公共財、無法分割、內容上是互斥的；龐大的規模經濟而產生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務具有獨占性；進入市場的高門檻(Barriers to Entry)；價格系統之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contracting out)，其效用如何，仍是一個未可肯定的問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue, 1989, P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當的。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機"一書中認為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和