或間接與國家權力相聯系，以國家權力為基礎的。

2、行政管理是根據國家法律推行政務的組織活動。在執行中又能動地參與和影響國家立法和政治決策，制定政策是行政管理的一種重要活動方式。

3、行政管理既管理社會的公共事務，又執行階級統治的政治職能。

4、行政管理要講究管理的效能和效率。它通過計劃、組織、指揮、控制、協調、監督和改革等方式，最優地實現預定的國家任務，并達到應有的社會效果。

5、行政管理是人類改造社會的實踐活動的一個特定領域，有它自身發展的客觀規律性。

編輯本段行政管理類型

行政管理的主要類型有：

國民經濟管理。

這是國家行政機關對社會經濟生活所實行的管理。包括工業、農業、交通運輸、財政金融、商業貿易 以及環境保護和公用事業的管理。

文化教育管理。

包括教育、科技、文化、衛生、體育等各項事業的管理。

國防軍事管理。

國防軍事管理

包括征兵、武裝力量建設、軍事科學 研究、國防工程建設等管理。

公安司法行政管理。

包括治安、交通、消防、邊防等管理，以及律師事務、公證事務、勞改獄政管理等。

民政管理。

包括社會救濟、社會福利、優撫和安置等管理。

外交事務管理。

包括外交活動、對外經濟貿易、對外文化交流、國際旅游活動等管理。

編輯本段行政管理職能

從行政管理過程來看，它主要有四項基本職能。

計劃。包括制定計劃、下達指示、作出決議、進行安排等。

組織。把已經確定的計劃和決策付諸實施。組織活動還包括對機構的設置、調整和有效運用,對人員的選拔調配、培訓和考核。

協調。通過政策、法令和各種具體措施，不斷改善和調整組織之間、人員之間、活動之間的各種關系。使各項工作分工明確、配合密切、步調一致，以共同實現預定目標。

控制。即監督、檢查的職能。可以通過統計資料和實時信息的分析，如人事、組織、財務等情況進行控制。

編輯本段行政學研究的意義

1、行政學研究有利于發現行政活動的規律，促使社會主義上層建筑更加適應于經濟基礎的發展要求。

2、行政學研究有利于培養和造就適應社會發展要求的行政人員。

3、行政學研究有利于發現和克服目前行政活動中存在的弊端，推進行政改革，建立適應現代化建設要求的行政體系。

4、行政學的研究有利于借鑒和吸收世界各國行政學研究成果。

編輯本段行政管理發展趨勢

現代行政管理的發展趨勢可以歸結為以下幾點：

一、行政管理系統化。把行政管理看成是由許多相互支持和相互制約的、并有一定功能的各種要素或子系統所構成的總體系統。有效的行政管理系統，就是通過設置合理的機構、配備適當的人員、采用一定的程序和方法，把計劃、組織、指揮、控制、協調等管理活動有機結合起來。應用系統工程思想和方法來組織各項行政活動，要求對行政管理活動作定量的系統分析，建立相應的數學模型和邏輯模型,通過分析和評價,選擇最優的行政管理方案。

二、行政決策科學化。行政決策是為履行國家的行政管理職能而進行的決策活動。行政管理實踐中遇到的需要采取行動的問題，都要依靠行政決策提出解決辦法。行政決策體現國家的意志和利益，不僅對行政組織內部具有約束力，而且對其管轄范圍內一切有關的企業事業單位、機關團體等都具有約束力。行政決策按層次級別可分為國家決策、地方決策和基層決策，按決策性質可分為戰略決策、策略決策和戰術決策等。行政決策除各級行政機關領導層進行決策外，還可設置專門的決策機構，集中一批有廣泛的科學知識和豐富的社會實踐經驗的專門人才，配備先進的電子計算機，專門從事決策研究和政策分析。下圖是行政管理戰略決策過程示意:

行政管理戰略決策過程示意

圖中右上角的決策支持系統的主要任務是：通過計算機、視聽設備、通信設備、事務處理設備等硬件系統,給決策者提供豐富的直覺的信息支持；另一方面，通過系統分析、運籌學、預測技術、行為科學等技術和方法形成軟件系統,給決策者以科學決策方法的全面支持。現代行政決策可采用各種決策分析方法,遵照科學決策程序進行。

三、行政管理方法的定量化和最優化。在預測方面有各種預測技術，如特爾斐法、趨勢法、時間序列法、回歸法、平滑法、彈性系數法等。決策方面有多目標決策、競爭性決策、層次分析法、群決策、模糊決策、隨機性決策等。控制和協調方面有計劃協調技術(PERT)、關鍵路線法 (CPM)等。分析和評價方面有系統分析、可行性研究、成本效益分析、靈敏度分析、風險分析等。

四、行政事務工作的現代化和自動化。機關行政事務工作實質上 是信息的收集、處理、傳輸、存儲和更新。建立電子計算機網絡，建立行政管理信息系統，實現在線信息處理，是機關管理現代化和自動化的主要方向。

編輯本段行政管理協調功能

行政管理的協調功能包括兩方面的內容，一是協調公司內部各部門間的關系

行政管理改革

，二是協調企業與社會其他企業、社會機構和政府部門的非業務關系。行政管理對內部各部門間的關系的協調，是以對計劃的分工執行和控制為基礎的。在執行計劃控制的過程中，行政管理部門應該對各部門的計劃執行情況和執行進度進行協調，以調整好企業的整體計劃的實施。同時，還應該對各部門在執行工作計劃的過程中在日常事務上所發生的矛盾沖突進行調解，使企業各部門之間能夠團結和協調一致，維持企業的穩定和正常運行。

行政管理的另一項協調任務，是協調企業同其他企業、社會機構和政府部門的非業務關系。這種關系之所以是非業務的，是因為企業的運行是在各部門明確分工的基礎上才得以健康而穩定地進行的。行政管理部門的職權并不能超越企業的內部分工。明確這一點是很重要的，這樣可以避免企業的行政管理部門插手業務，從而避免在業務部門和行政管理部門之間造成矛盾沖突，避免使企業的運轉陷于混亂。行政管理對企業與其他企業、社會機構和政府部門的非業務關系的協調，其主要內容是在維護企業的基本權益的基礎上，發展同社會各有關單位的友好交往，緩解矛盾沖突，從而為企業爭取一個好的生存環境。

什么是行政?自伍德羅•威爾遜創立現代意義上的行政學以來,對于“行政”概念的界定一直爭議未果[1]。在西方,關于行政概念的分歧主要有:其一,“三權說”,即從國家機構分工關系上確認行政的內涵,認為只有政府的行政部門所管轄的事務才是行政。其實這種見解解釋不了國家立法、司法機關的行政活動的問題。其二,“二分說”,即從政治與行政分離的角度來確立行政的內涵,認為行政是國家意志的執行。其實這種見解回避了政治的行政性和行政的政治性問題。其三,“功能說”,即從管理功能的角度來確立行政的內涵,認為協調眾人努力達到一定目的的一切管理活動都是行政。其實這種見解泛化了行政概念,撇開了行政活動中的政治因素,混淆了行政與管理之間的界限。在我國,也有三種觀點:其一,行政即國家行政機關的行政活動,指狹義的政府行政;其二,行政即國家機關的行政活動,指廣義的政府管理;其三,行政即包括政府、國家機關、企事業單位在內的行政管理活動。我認為以上各種見解和觀點因各有其不同的場景與論域亦都能成立。如果將國內外學者關于行政概念界定進行比較,找出共同點,可依次將行政分為“微觀行政”、“中觀行政”和“宏觀行政”三類。對于微觀行政來說,中觀行政和宏觀行政是其運作的行政生態,微觀行政最終取決于或受制于中觀和宏觀行政的運作狀況。對于中觀行政和宏觀行政來說,微觀行政對它們有巨大的能動的反作用,微觀行政亦即作為狹義政府行政的好壞直接影響到中觀和宏觀行政,從這個意義上說,微觀的政府行政應當居于優先地位。具體說來,行政,從字面理解就是行其政事,推行、執掌政務。政事、政務有是與非之分,大與小之別。大的政事、政務一般與國家組織相聯系,因此,行政與國家組織活動特別是國家的政府組織活動相聯系。對此,下面的這種界定是可以接受的:即行政是國家行政機關為實現國家目標和統治階級利益依法對社會事務、國家事務和自身內部事務進行有效管理的活動。這個界定突出了行政的主體(行政機關)、客體(上述“三務”)、依據(法)及目的(目標利益)、價值(有效性)等內涵。我以為對行政活動的研究,要始終圍繞這樣幾個問題展開,即何謂政(治),誰來行,如何行,終其果。這四個問題貫穿于行政管理活動過程的始終。其中最為重要和關鍵的問題是何謂“政”的問題,行政分析研究的起點是“政”,而不是“行”,如果這個立于首位的問題不搞清楚,不解決好,勢必影響到其他幾個問題的研究和解決。然而“政”或“政治”的定義林林總總,其要義莫過于一是“公”或“共”,二為“正”。所謂“公”是指行政所推行、執掌的政事、政務具有政治、國家那種超越、凌駕于社會之上的“公共性”特質,它與社會整體利益的增進、分配、調適及其公共權力活動緊密相關。所謂“正”是指與“公”、“共”即公共性特質內在聯系的并能外顯的一種“德行”或“德性”,正如孔子曰:“政者,正也。”正是從說文解字意義上說,所謂行政即“行公”、“行正”,行政即行“公正”!可見,講政治、講公正,講道德本是“行政”題中應有之義。然則,與國家相聯系的行政都是具體的、歷史的、階級的,推行、執掌政務的行政人都具有自然的和社會的雙重屬性,實際行政過程中往往會出現階級的偏見和利己主義的私欲而扭曲行政之本義。辦法只在于訴諸法律。無論是行“公”、還是行“正”,抑或是行“公正”,都要靠法與法律來維系。因此,法又是行政的題中應有之義。法律首先關注的是社會的普遍的公與正。但是,一定的法律只是將一定的階級偏見和一定的行政人的私欲控制在一定的社會所能夠承受的度以內。稍有歷史使命感和責任感的研究者總是不應忘記提醒人們注意:只要有與國家相聯系的法律存在,任何法、法律都不是也不可能真正成為實體意義上的公正與正義的代名詞、同義語,因為在資源有限的情況下,法律總是具有既公而又非公的特質。無論是法律的公的特質,還是法律的非公的特質,法律都要求行政者必須行正。

行政是指由國家行政機關對于不屬于審判、檢察工作以及立法中的其他法律的具體應用問題以及自己依法制定的法規進行的解釋。狹義講來，指國家職能中，除了立法和司法以外的全部職能的總稱；廣義講來，指作為決策職能的政治之外的執行職能。

《中國行政管理》2009年第8期

論“公共行政”的確切含義

張康之 張 桐

（中國人民大學 公共管理學院，北京 100872）

[摘 要]大致是在上個世紀的90年代中后期，“公共行政”一詞在中國開始流行起來，并逐漸取代了中國行政學恢復和重建時期所使用的“行政管理”一詞。但是，在使用“公共行政”一詞時，卻存在著很大的混亂。人們甚至造出了所謂奴隸社會的公共行政、封建社會的公共行政，這是一種把公共行政泛化的做法，是與歷史事實不相符合的。其實，公共行政是歷史發展的產物，是在19世紀末才出現的一種行政管理模式。公共行政作為一個相對獨立的研究領域，是在威爾遜所確立的政治—行政二分原則的基礎上展開的，官僚制組織理論、科學管理理論則使其更加豐富，其后，懷特等人對公共行政進行了系統化研究，從而使其成為一門相對完整的學科。

[關鍵詞]行政管理；公共行政；公共行政學

[作者簡介]張康之，1957年生，男，漢族，江蘇銅山縣人，中國人民大學公共管理學院教授，博士生導師。主要研究方向：行政哲學與文化。張桐，1989年生，男，漢族，寧夏固原市人，中國人民大學公共管理