p> 伴隨我國改革開放新形勢和銀行業現代化建設進程，中國銀行(3.57,0.07,2.00%)業法制建設先后經歷草創、成型、定型和完善四個階段。經過銀行業監管者和法制工作者的持續努力，我國已經初步建立了以中央立法機關和中央政府的相關法律、法規、決議和命令為依托，以《銀行業監督管理法》和《商業銀行法》為核心，以金融違法行為處罰、外資銀行管理等方面的行政法規為基礎，以部門規章和大量規范性文件為主體，以及相關金融司法解釋為補充的現代銀行業監管法律體系。這一體系的層次框架包括：法律與相關法律20多部；行政法規與相關行政法規10余部；規章20多部；規范性文件500余件；相關司法解釋70多件；銀行業監管國際協定20余件，等等。銀行業監管規則的體系化建設，既為監管工作的有序推進提供了較為完整的法律規則依據，也為銀行業的穩健發展和長足發展提供了最為牢靠的制度保障。
銀行業監管法律體系現代化建設
立足銀行業監管實踐，借鑒國際先進經驗，我們這些年采取科學而得力的立法舉措，有效推進了銀行業監管法律體系的現代化建設。
接軌WTO規則——市場準入監管立法以“透明度”和“審慎性”原則為先導。2001年加入世界貿易組織以后，為全面履行入世承諾，進一步推進銀行業的對外開放，銀監會制定了一系列規章，改革和優化準入監管方式：取消一批商業銀行業務和高管人員市場準入的審批項目，簡化了審批程序；規定了境外金融機構可以向中資金融機構投資入股，突破長期以來我國對境外金融機構投資入股中資金融機構的禁止性規定；取消對外資銀行的所有非審慎性限制，鼓勵外國銀行設立或將境內分行轉制為在中國注冊的法人銀行，放寬外資銀行機構市場準入的標準，取消了外資銀行增設分行的時間間隔要求，簡化了獨資、合資銀行中國境內分行營運資金的檔次，并相應地降低了最低營運資金限額要求；梳理整合各類市場準入管理法規，依據《行政許可法》，系統制定了行政許可實施程序規定及各類銀行業金融機構行政許可事項具體實施辦法。
借鑒國際銀行業監管經驗——持續監管立法以“風險為本、審慎監管”為指南。2006年，巴塞爾新資本協議把資本充足性要求、監管審查機制和市場約束作為實現有效監管的三大支柱，同時修訂的《有效銀行監管核心原則》25條原則中，13條屬于銀行審慎監管原則，這些都體現了銀行監管思想和方式的重大進步。
參照國際標準并借鑒歐美等發達國家金融監管當局的最佳做法，銀監會提出了“管法人、管風險、管內控和提高透明度”的新監管理念，先后制定和出臺了一系列金融監管規章和規范性文件，《商業銀行資本充足率管理辦法》、《商業銀行內部控制指引》、《商業銀行市場風險管理指引》、《商業銀行操作風險管理指引》、《商業銀行合規風險管理指引》等，初步形成了以各項審慎經營規則為主要內容的風險監管規則體系。
適應銀行業改革開放需要——全面監管立法以“適度管制、引導改制、促進創新”為特色。銀監會堅持有所為有所不為，在適度管制基礎上兼顧有效審慎監管：部分降低銀行業務和高管人員準入要求，放寬了對部分新業務的準入限制，取消了高管人員平調任職資格審核和部分高管人員任職資格的限制等；開始放松商業銀行服務價格管理，通過與發改委聯合發布相關規則，實施國家指導價與商業銀行自主定價相結合的服務定價方法，拓展了商業銀行服務定價的自主空間。同時，銀監會加強了對銀行業的風險監管指引和規范。在現行銀行業監管規則中，有160余件監管規則主要針對銀行業審慎經營與風險管理，從而建立了較為系統、完整的風險監管規則體系。
此外，為適應2003年以后國有獨資商業銀行股份制改革的現實需要，著力解決長期以來國有銀行出資人缺位、政企不分和有效的公司治理缺失等問題，銀監會積極推動國有銀行完善公司治理，在國務院再次注資支持財務重組的基礎上，積極鼓勵引進具有先進管理技術的境外戰略投資者，同時發布了《國有商業銀行公司治理及相關監管指引》等一系列規范性文件，促使商業銀行建立有效的內部制衡機制，使商業銀行所有者及各利益相關者的權益得到均衡的制度安排。為促進金融業的機構調整、產品和業務創新，銀監會還出臺《商業銀行金融創新指引》等規定；制定和修改根據企業集團財務公司、汽車金融公司、金融租賃公司、信托公司等非銀行金融機構管理辦法；起草規范組織和行為的管理暫行規定，加快推進農村信用社改制為農村商業銀行和農村合作銀行；發布6項管理規定和工作指引，規范村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社三類新型農村中小金融機構的準入與經營管理，填補農村不發達地區金融服務空缺點，豐富國內銀行業金融機構類型。
銀行業監管法律體系建設中應正確處理的重要關系
構建銀行業監管法律體系，實際上是一個深刻認識并處理市場主體、經營行為、調控監管及外部環境建設相互關系的過程。作為監管部門，銀監會始終以科學發展觀為指導，努力處理好其中的各對矛盾與相互關系。
完善監管規則與促進市場發展的關系。事實證明，沒有規則的市場只會引起交易成本的上升，并最終造成交易無法持續。回顧我國改革開放30年的歷程，曾經積聚的金融風險無不是規則約束不強所造成的后果。當前由于我國銀行業與國外成熟市場仍有很大差距，如果規制建設跟不上，必然滋生普遍違約和行為失范，引發新的金融風險。因此下一步的工作重點是要通過改革，以科學的新規則替代不適應新形勢變化的舊規則。這樣，“變法圖強”就成為銀行業法律制定的重要出發點。與此同時，也要把握好監管尺度和重點，分清主次，堅持市場化的改革方向，有所為有所不為，避免管制過嚴影響金融效率。
借鑒國外經驗與總結國內實踐的關系。作為后發現代化國家，不可或缺的一個重要條件，就是要以寬廣的世界眼光和戰略思維，研究和借鑒國際銀行業監管立法經驗。而學習國外，歸根到底是為了形成和創造有自身特色的實踐。也只有這樣，規制建設才會有生命力和前瞻性。一方面，我們要積極借鑒巴塞爾委員會制定的相關文件，認真研究各國銀行監管的法律法規，吸取各方監管精華為我所用。另一方面，制定的相關法規又要立足國內銀行業經營發展階段，以及目前國家政治體制、法律制度和銀行監管現狀，不能不顧國情甚至超越現實發展階段而“東施效顰”。
原則性監管與規制性監管的關系。隨著金融市場競爭的加劇、監管法規體系的逐步完善和銀行風險管控能力的增強，我們要適時把監管思路逐步轉向以原則為基礎的監管。按照這一要求和方向，今后要更加關注改善銀行業運行效率，更加注重銀行業競爭力建設。在出臺監管規制方面多一些指導性要求、少一些約束性細則，多一些原則性導向、少一些非審慎限制。在研究采取監管措施方面，要更加注重有效與有力，用好各類審慎監管手段和市場手段，堅持懲防并舉，注重防范與自查自糾，下大力氣進行綜合整改，有效督促標本兼治。
樹立監管權威和規范行使權力的關系。監管者是銀行業監管法律體系的制定者和執行者，要樹立監管權威，確保令行禁止。現代行政機關的權力必須受到法律制約，否則不當行使權力必然侵犯銀行合法利益，消解監管權威。所以，一方面法規要對監管者充分授權，確保監管執行力；另一方面，又要對監管者進行有效制約，確保權力行使的嚴肅性。基于上述考慮，規范行使權力的相關規范已成為銀行監管法律體系不可分割的重要組成部分。
促進金融創新和確保金融穩定的關系。金融創新是金融發展的源泉和動力。但是金融創新活動不能脫離科學發展觀的第一要義，必須使之符合金融機構本身的發展戰略、專業能力和風險管控能力，要求對創新活動審慎監管跟進。我們金融市場仍處于起步階段，市場主體各種不規范的行為時有發生，在此背景下的金融創新必須以嚴格的審慎監管為基礎，要通過監管立法促使金融機構內控提升和市場紀律的建立，以更好地維護金融體系的穩健運行。
進一步完善銀行業監管法律體系的相關思路
我們正處于一個金融市場迅速創新、競爭不斷加劇的年代。這對我國銀行業的發展和銀行業法規建設來說，既是機遇又是挑戰。監管部門應當審時度勢，抓住機遇，應對挑戰，明確相關政策法律改革調整思路，進一步完善銀行業監管法律體系。
完善調整金融市場主體關系的主導性法律制度。首當其沖的即是對我國商業銀行的產權制度和公司治理結構相關法律制度的調整。這些年，我國市場經濟發展和銀行業改革取得了重要進展，不僅為國有商業銀行補充資本金、剝離不良資產，也借鑒國際先進經驗在風險控制、財務管理、薪酬激勵等方面進行了改革，但由于進行市場主體制度設計過程中主要按照政府意志展開改革，而未按照私法原理明確主體權利與義務，導致體制和機制等深層次問題沒有得到很好解決，改革在許多方面還需要進一步深化。未來幾年，法律需要在商業銀行產權制度、出資人制度、股東權利與義務、股東行為約束、法人治理結構等方面，在深刻理清社會關系的基礎上，作出科學明晰的規定，在私法層面明確銀行在市場中的商事主體地位，保護其自治權利，維護市場對于市場主體的選擇和對于金融資源的配置。
建設開放性市場準入制度，培育多層次金融市場主體。銀行業是有限持牌的行業，我國銀行業實行嚴格的準入制度，這是完全必要和合理的。但過高的準入門檻也容易導致市場壟斷，我國現有金融機構之間在服務方式上、組織構架上、經營模式上、服務對象上、產品設計上、業務流程上都具有驚人的相似性，同質化情況嚴重，供給動力不足。因此，如何實現經濟的平等性是今后中國銀行業法律制度完善的重要方面。作為國際政府管理的長期趨勢，放松管制對于銀行業發展至關重要。一方面，金融機構的豐富可以使優質資本進入銀行業，提高中國銀行業的發展實力；另一方面，各類金融機構可以提供不同的產品，實現服務多樣化，從而解決金融市場供需矛盾。
借鑒國際銀行監管先進做法，不斷改進風險監管法規。本著“提高戰略性、前瞻性、實效性”的原則，我們要密切關注國際上監管法規發展的新動向，重視借鑒國際銀行業監管和立法的良好實踐，逐步推行國際最佳做法。例如，世界各國實施《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》的情況將會對我們形成很大的影響。中國要從自身國情考慮，進一步研究如何創造條件逐步實施新協議。又如，國際會計準則理事會公布了《國際會計準則39號》，這個準則對全世界各行各業都會產生震動和影響,尤其對商業銀行資本充足率的計算、貸款損失準備金的計提和資產證券化的影響更加明顯,這對我國銀行業是一個巨大的挑戰。再比如巴塞爾銀行監管委員會《有效銀行監管核心原則》和OECD公司治理原則的修改，都與銀行業監管和改革的發展趨勢密切相關。另外，還有國際社會在反洗錢、反恐融資方面的法規建設，都需要及時跟蹤。
認真總結美國金融危機教訓，完善我國法律政策。2008年以來，美國次貸危機的影響進一步顯現，并演化為波及世界范圍內的金融危機，在經營理念、業務創新、風險管理、危險征兆、市場約束、金融監管、危機反映、救助機制等諸多方面都帶來深刻的教訓，值得我們密切跟蹤和研究，我們必須及時發現我國銀行業監管政策和法律制度中的問題和薄弱環節，爭取或尋求最佳有利時機，盡早作出補救和預防。