美國的農業政策
一、美國農業政策的歷史演變
美國聯邦（中央）政府的農業政策，是三個因素變動相互作用的結果。其一是土地、人口、和氣候等自然因素，其二是市場因素，其三是政治因素。美國自建國以來的農業政策發展，大抵可分作兩大階段。20世紀20年代以前，美國政府對農產品市場基本采取自由放任不干預的政策，但通過對經濟基礎的投資，促進農業的發展。自20世紀30年代以來，美國政府通過財政補貼等手段，直接干預農產品市場。
1.自由放任與農業促進
同所有其他國家一樣，美國的經濟發展，也是從農業起步的。早期殖民地各州，無不以生產出口農產品和原材料為其經濟命脈。19世紀初葉，農產品占美國出口價值總額的75%。在30年代，75%以上的煙草，80%以上的棉花出口國外。直到南北戰爭時，單棉花一項便占美國出口額的一半以上 。
19世紀后半葉，隨著西部疆土的開拓，美國的可耕地增長了兩倍。農產品的價格，雖然在南北戰爭后一度急劇下跌，但此后的半個多世紀期間，相對于非農產品而言，仍呈螺旋式上升趨勢。其主要成因有三。第一，來自歐洲的需求大幅度增加。外國市場吸收了三分之一的新增農產品。新增小麥產量的近半數銷往海外。第二，美國國內城市和移民人口的增長，刺激對農產品的需求。第三，隨著工業化的展開，美國農業生產率增長幅度，遠遠低于制造業生產率的增長 。
從南北戰爭到20世紀20年代，美國政府對農產品市場價格的波動漲落，采取了不干預不介入的政策。但它并非全然消極無為，而是采取一系列投資政策，間接或直接地促進了美國農業的發展。首先，聯邦政府以及許多州政府對運河和鐵路的大力投資，大大地降低了農產品的運輸成本。南北戰爭后美國農產品出口的增加，在很大程度上得益于運輸成本降低，而提升了美國農產品在歐洲市場上的競爭力。
從1862年起，聯邦政府開始實行一系列專門針對農業發展的政策措施。1862年，林肯總統簽署了贈地大學法案（The Land-Grant College Act）和宅地法案。前一法案規定聯邦政府向各州無償贈送國有土地，各州必須利用所得土地及其收益建設以農學和工學為主科的大學。后一法案則規定，凡連續耕種國有地5年的農戶，只需繳納規定的證件費，即可獲得160英畝國有土地的所有權。同年，美國農業部成立。1987年，美國國會通過法律，在各州建立由聯邦政府出資建設運營的農業試驗站。在1862年之后的三十年里，美國農業部的支出以年均13.2%的速度增長 。
美國聯邦政府自19世紀后半葉實施的一系列支農政策措施，不僅是美國領土擴張，人口增加，工業化加速等社會經濟變化的結果，而且是其政治制度及政治勢力變動的產物。此處僅以贈地大學法案的通過為例說明 。此法案由來自佛蒙特州的眾議員莫利爾（Justin Morrill）提出。根據該提案，各州按其擁有的參議員和眾議員人數，從聯邦政府無償獲得國有土地（按每名眾議員或參議員分得30萬英畝土地計）。此項提案，得到地少人多的東部各州議員的強烈支持。但是，由于聯邦政府持有的"國有土地"幾乎完全坐落在西部，西部各州議員擔心，該提案一旦成為法律，可能使廣大的西部土地，被東部巨商用作投機。一位代表威斯康辛州的議員批評該提案"要把整個西部變成紐約的領地。西部議員還擔心，贈地大學法案可能有礙宅地法案和要求聯邦政府資助修建橫貫美國東西的大陸鐵路的鐵路法案的通過。這兩個法案，是西部開發的關鍵，為西部議員所力爭。
由于西部議員的反對，贈地大學法案一度擱淺，未能通過國會專門委員會一關。但它最終仍于1862年和宅地法案先后在國會通過。其中原委，蓋由美國的民主選舉制度決定。1862年是大選年。在國會中占有多數的共和黨若爭取不到中西部的選票，則無勝選的可能。1860年共和黨于芝加哥召開的全國代表大會做出支持宅地法案和修建大陸鐵路的決議。隨著1862年大選的臨近，對于共和黨來說，推動宅地法的立法，成為其勝選的必需。
于是，共和黨領導階層在1862年5月在國會內推動宅地法的通過。西部議員則桃李相報，不再反對贈地大學法案。堪薩斯州參議員波默羅伊表示，東部議員既然已幾乎全都對宅地法案投了贊同票，而永遠不再染指那些土地，因此，東部各州應該獲得大學贈地。宅地法和贈地大學法于1862年同年通過，是代表東西部的議員們利益交換 （logrolling） 的結果。
2.財政補貼與直接干預
盡管有上述種種政府的支農措施，南北戰爭之后的美國農業發展，一直是在起伏不定的狀態中進行的。尤其在第一次世界大戰與大蕭條期間，美國農業遭遇到前所未有的大起大落局面。在大戰的初期，美國農業的總純收入為36億美元。到1919年，達93億美元。但僅在兩年后，收入便陡降至37億美元。此后，在20年代，農業收入逐步升至61億美元，但到大蕭條的1932年再度跌至19億美元 。1932年，農業仍雇用四分之一的美國勞動力，但在已大大減少的國民收入中，農業僅占7%左右。不少債臺高筑陷入貧困的農民鋌而走險。他們或截堵運往城市的糧食，或聚眾鬧事，暴力抗法，威脅執法者的人身安全等 。
導致農業危機的直接原因是農產品價格大幅度下跌。按不變價格計算，1932年的小麥價格僅為1925年價格的四分之一 。10從1929年到1932年，棉花、小麥、稻米等農產品平均價格下降了一倍多。1929年，一蒲式爾玉米值80美分。1932年，只值32美分 。
救助農業是羅斯福新政的主要任務之一。羅斯福政府的農業政策的核心是通過政府干預來控制農產品價格，以避免谷賤傷農。為達到此目的政府采取了一系列措施。其要者一是鼓勵農民撂荒部分耕地（休耕），政府予以貨幣補償。此措施意在減少農產品供給，以抬升農產品價格。二是政府貸款價格支持制度。具體做法是，任何農戶在谷物收獲之后，可將它們封存入倉。然后以谷物為抵押，向聯邦政府農業部管轄下商品信貸公司貸款。政府規定每一單位的谷物值多少貸款（貸款價格）。一筆商品信貸公司貸款的數額等于封存谷物的數量與貸款價格的乘積。如果谷物價格上升至大于貸款價格的水平，農戶可將它們出售，以現金償還貸款。如果價格未升至大于貸款價格的水平，農戶則可用抵押的谷物償還貸款。農戶自愿參加政府的貸款價格支持體系。但凡參加此體系者，必須與政府簽訂休耕合同。換句話說，唯有與政府簽訂休耕合同者，方可享受政府貸款價格支持的待遇。
從30年代到60年代中葉，由商品信貸公司實施的農產品價格支持制度，一直是美國農業政策的中堅。政府貸款價格事實上成為農產品的"盆底"價格。它起到了支持農產品價格的作用。例如，從1948年到50年代末，除了51和52年因朝鮮戰爭，玉米的市場價格高于政府的貸款價格外，其余各年或者兩者持平，或者后者高于前者。由于政府的保護價經常高于市場價，農民往往放棄其抵押給政府的谷物，不歸還貸款，以獲取保護價大于市場價的利益。這樣做的結果使美國政府持有大量農產品。1959年，商品信貸公司所持有的玉米，棉花和小麥分別占年產量的四分之一，三分之一，和二分之一強 。為了消化商品信貸公司所持有的谷物，美國政府于1954年通過對外糧食援助法（PL－480）。至1960年，美國一半小麥的出口，是通過該項目進行的。從1961起，美國開始實施向貧窮階層提供免費食品的食品卷項目。其主要目的之一也是為了支持農產品價格。
從20世紀70年代起，美國政府放棄農產品價格支持的政策，取而代之直接向農戶發放現金補貼。其具體做法大體是，政府每年設定農產品目標價格，按市場價格小于目標價格的差額，向農戶支付現金補助。這樣做對美國最大的好處是增加了美農產品在世界市場的競爭力，而舊有的價格支持制度則有害于其國際競爭力。事實上，美國用現金補貼政策取代價格支持政策的主要原因之一，是應對來自歐洲共同體國家農產品出口能力擴張的壓力。美國政策的改變，起到了立竿見影的效果。1971年，美國農產品貿易盈余為19億美元，1981年則增至270億美元。
自20世紀70年代以來，世界糧食市場價格除了在兩次石油危機期間 （1974 -1976，1978－1981）90年代中葉，一度高于美國政府的目標價格外，其余大部分年份，均低于目標價格。兩者之間差額在80年代中葉達到高峰。為此，從1986年到1989年，美國政府對農民的現金支付均在100億美元之上。1987年的支付額接近170億美元 。
1996年，克林頓總統簽署聯邦農業改進和改革法（又稱農業自由法），首次從法律上把政府對農業的支持和補貼同農產品價格脫鉤。該法案規定，在1996年到2002年7年期間，政府逐年向農民支付的現金補助，將固定不變，不再受農產品價格變動的影響。其總金額將從1996年的56億美元，降至2002年的40億美元。該法案預計，在7年期間，政府對農民的現金補貼總額為360億美元。這一計劃數額，大大低于1990年至1995年6年間政府對農民的實際現金補貼552億美元。這一法案當時被譽為美國政府自新政以來最重要的市場導向改革 。
然而，美國政府在1996年到2002年所實際支付的農業現金補貼，遠遠大于其1996年農業法計劃的360億美元。僅在1996年至2000年5年間，美國聯邦政府向農民支付了616億美元的現金。1999年和2000年的支付額均超過了200億美元。導致這一情況的直接原因是由美國國會通過、克林頓總統簽署的一系列農業救濟緊急法案 。由國會通過布什總統簽署的2002年農業安全和農村投資法案，計劃在2002至2111十年間向農業提供1900億美元（年均190億美元）的巨額補貼。這個法案與1996年農業法案最大的不同，在于它又把政府對農業的補貼和支持同農產品價格變動掛起鉤來，把1996年的市場導向的改革法律一筆勾銷 。
美國政府自20世紀30年代新政以來對農業持續不斷的支持和補貼，是決定二戰后美國農業發展最重要的因素之一。政府的農業政策保證農民有較高的穩定收入，從而使他們有信心投資農業新技術，如雜交品種，大型機械，和化肥農藥。農業政策獎勵高度專業化，資本密集的農業生產方式。因為這種方式能夠大幅度地增加農產品產量，而農戶生產的農產品越多，則其獲得的政府補貼也越多。例如，1997年，擁有1000英畝以上耕地的大農場，僅占全美農場總數的9.2%，但卻占有 66.1%的耕地，并獲得48.4%的政府補貼 。盡管美國有得天獨厚的農業資源，發達資本主義市場，但美國農業能造就成為一個資本、技術密集型，極具國際競爭力的產業，同美國政府的積極政策支持，是分不開的。
二、美國農業政策形成的原因分析
為什么美國政府能夠持續不斷地向農業提供支持和補貼？按照新古典主義也即西方主流經濟學的觀點，政府干預農業市場是有礙于經濟發展的。在新古典主義經濟學里，唯一可能被用于糧食市場干預合法性辯護的理論是糧食市場的不完善性。同其他大多數商品相比，糧食的生產和消費受價格和收入因素的影響較低。用經濟學的話來說，糧食的價格收入彈性較低。從需求方面看，糧食恐怕是價格和收入彈性最低的商品。人們不會因糧食價格上漲而減少其維持生命所必須的糧食消費，也不會因為收入的增加而大幅度增加糧食消費。從供給方面看，糧食的低價格彈性是因為單個農戶無法預知市場對糧食的需求量，而在播種之后，單個農民難以根據市場行情變動調整當年的生產。因此，如果沒有政府的調控和干預，糧食的市場價格難免于大起大落