序等方面的管理問題。

1.1.1 數量大、增長速度快

非本地戶籍的人口都稱為流動人口。就上海而言，為了便于各地流動人口調查數據的可比性，并接近國際上有關人口遷移管理和研究的規范，可以把流動人口定義為“在上海居留半年或半年以上的外來人口”。

上海流動人口的大規模增長始于上世紀80年代中期以后。根據上海有關部門組織的歷次流動人口抽樣調查資料顯示，1988年上海外來流動人口為 106萬人，到90年代前期已經翻了一番，1993年達到251萬人。1997年稍稍減少到237萬人。2000年底上海進行歷史上第一次流動人口普查，結果顯示，全市外來流動人口共有387萬人。2003年8月，上海市公安局和統計局進行的全市19個區縣332040個樣本的流動人口抽樣調查發現，全市外來流動人口總數已經增長到499萬人。

表1 1988～2005年部分年份上海市外來流動人口增長情況表

（單位：萬人）

年份 1988 1993 1997 2000 2003 2005

人數 106 251 237 387 499 581

上海最近的一次人口調查是2005年1%人口抽樣調查。調查顯示，2005年流動人口總量達581萬人，約占全市總人口的三分之一。比2003年的增長了82萬人，也就是說每年增長了40多萬流動人口。2005年的人口抽樣調查顯示，上海人口總量在高位繼續增長，來滬流動人口比重越來越大。 2005年末，常住人口為1778萬人。2005年，來滬流動人口581萬人中，其中居住半年以上的常住流動人口為438萬人，占全市常住人口總量的 24.6%。19個區縣中有3個區流動人口數量超過了戶籍人口數。有的街鎮流動人口與戶籍人口之比已經高達5∶1，流動人口出生超過全市出生總數的三分之一。外來流動人口主要居住在城郊結合部，浦東、閔行、寶山、嘉定、徐匯和普陀等6個區的外來流動人口占全市外來流動人口總量的59.4％。由此可見，流動人口數量大、增長速度快是上海流動人口最大的特點。

1.1.2 文化素質普遍較低

上海外來流動人口中，2000年和2003年2次調查結果都表明初中文化程度占5成以上，其次是小學和高中，3項合計達到90%以上；具有大專以上學歷的流動人口比例在緩慢增加。由于文化水平較低，很多外來人口只能從事較低技能要求的工作，與上海本地人口形成了互補關系。但是從長遠發展來看，上海不但需要大量具有較低技能和文化程度的一般勞動者，也需要引進大量有較高文化水平和技能的外來勞動力。

表2 2000年、2003年上海外來人口文化構成表

單位：％

年份 文盲辦文盲 小學 初中 高中 大專及大專以上

2000 5.3 24.6 55.2 11.2 3.7

2003 3.8 22.1 58.8 11.3 4.0

表3 2003年上海市外來流動人口受教育程度統計一覽表

受教育程度 人數 百分比

不識字或識很少字 11786 3.79

小學 68705 22.11

初中 182782 58.81

高中 35203 11.33

大專 7279 2.34

受教育程度 人數 百分比

本科 4550 1.46

研究生 482 0.16

合計：310787 100

1.1.3 居住時間日益趨于長期

1993～2003年，在上海居住不滿半年的流動人口比例大幅度減少，半年至1年的比例也在持續下降，而1年以上的比例卻在不斷增加，在1993年只占28.9%，到2003年已經達到64.6%。 很明顯，大部分的流動人口已經成為長期在上海生活和工作的“準市民”。

表4 1993～2003年部分年份上海外來流動人口在滬居住時間表

單位：%

年份 1993 1997 2000 2003

不滿半年 50.7 28.7 21.0 23.2

半年至不滿1年 20.4 19.5 21.6 12.2

1年至不滿5年 22.6 37.1 39.3 40.2

5年及以上 6.3 14.7 18.1 24.4

因此，對流動人口的管理得當與否直接關系著上海構建和諧社會的任務。

1.2 加強對流動人口管理有利于上海構建和諧社會

外來流動人口的迅速增長，反映了近年來上海經濟發展較快，投資環境較好，社會生活穩定，對各類人員提供了較好的創業和生活空間。同時，由于外來流動人口的大量涌入，外來人口的數量達到了相當大的比例，他們在上海的生存情況直接影響著上海的發展，因此加強對外來流動人口的管理是上海在發展過程中必須要解決的問題。

1.2.1 有利于創建城市文明

流動人口大幅流入上海，給上海的城市文明帶來了極大的壓力，這一沖擊主要體現為影響了人口總體文化素質的提高。依照實有人口管理要求的概念，人口總體文化素質，不僅僅包括上海本地居民的文化素質，而且還包含外來流動人員的文化素質，后者的總體文化素質與上海市民的總體文化素質相比，差距極大。絕大多數外來流動人口文化層次很低，初中文化學歷以下的占84.71％，與上海的城市文明很不協調。伴隨無序、低質的人口流動，一些消極的影響和一系列的社會矛盾與沖突不斷凸顯，影響著城市社會的和諧與穩定發展。

從一種文化背景和特定社區流入另一種行為方式和文化氛圍中的移民，價值觀念和行為方式的差異迫使移民在沖突中進行著調整，同時他們的行為方式和價值觀念也可能影響遷入地的土著居民。因此，外來流動人口的涌入對上海人口總體文化素質的影響有著長遠的影響。盡管目前在上海有許多民工子弟學校，分布在各個區縣，從表面上看這一做法似乎在縮小這種差距，然而實際情況卻是這類學校絕大部分規模偏小，師資有限，生源不穩，頻繁搬遷，很難形成完整的教育體系，很難達到符合社會要求的教育程度。

由于外來人口的大量涌入，造成了上海人口總體文化素質的下降，不利于上海的政治、經濟、社會的可持續發展。2006年國務院對流動人口的教育問題作出了新的規定，將流動人口的義務教育問題劃歸流入地負責。大量民工子弟的涌入，將使有限的教育資源更加捉襟見肘，同時，也會大大降低現有的教育質量。

只有使流動人口的整體文化素質得到提升，才能維護和發展上海的城市文明。

1.2.2 有利于社會資源的配置

人口發展與構建和諧社會是全球共同關注的戰略問題。上海是我國的特大型城市，自然資源匱乏，人口與資源、環境的壓力，將成為制約未來上海城市和諧發展的重要因素。流動人口數量的無序增長對上海的資源承受能力是一個極大的考驗，一個城市的人口數量在短期內快速增加，流動人口與常住人口一起對上海市的住房、交通、能源等城市資源的爭奪也勢必日益激烈，影響社會的和諧發展。

伴隨著流動人口的大量涌入，他們為了滿足自身的住宅需求，大量的違章搭建物應運而生，日益增多的違法建筑不僅影響了市容環境，有的還成為不潔食品、非法出版物等的加工場所，嚴重擾亂了社會秩序，簡易棚屋本身在安全方面也存在著不少隱患。這些雜亂的“生存建筑”給城市的合理規劃帶來麻煩，也帶來消防和衛生方面的隱患。在這些違章搭建的重災區，火災隱患多，環衛、水、電、交通等配套設施嚴重滯后，生活環境臟、亂、差，供水、供電緊張。

雖然流動人口來滬工作、學習和生活，他們也已成為建設上海、繁榮上海的一支不可或缺的有生力量，是上海勞動力補給的重要來源。由于流動人口的語言、地方習俗等方面的差異以及流動人口的盲目、無序流動給城市公共設施、住房、交通、水資源、教育資源和就業崗位等的容納能力造成的巨大壓力，引發了城市常住居民與流動人口之間“爭利”等社會矛盾，導致雙方之間存在相互排斥的現象，從而未能很好地和諧共處。

1.2.3 有利于衛生防疫與計生工作的進行

一部分流動人口的不良衛生習慣和惡劣的居住環境，增加了城市衛生工作的難度。由于生活條件差、無證攤販橫行以及食品、飲水污染等問題，導致一些早已絕跡的傳染病死灰復燃。另外，由于缺乏基本的保障和管理而導致的衛生問題日益突出，在嚴重威脅著流動人口健康的同時，也開始影響上海的經濟發展和社會穩定。初步的統計數據顯示流動人口衛生保健服務的利用低于常住人口，孕產婦死亡率和圍產兒死亡率均明顯高于常住人口；兒童計劃免疫率低，麻疹、新生兒破傷風等的發病人群主要是流動人口；流動人口中肺結核、性病等經典傳染病和新發傳染病艾滋病等問題也日益嚴重；接觸職業危害因素、不良工作環境和缺乏勞動保護等造成的職業相關疾病和職業病等也較為常見。

從計劃生育來看，外來人員的超生情況相當嚴重。據有關資料統計，1999年，全上海超計劃生育共6000多例，其中本市市民超計劃生育為10例，占0.17 ，流動人口的超計劃生育比例為99.83 。

據"五普"資料分析，2000年本市常住半年以上的15-49歲的外來育齡婦女數為108.8萬人，其中,處于生育旺盛期的20-29歲的常住外來育齡婦女數為51.94萬人，占常住外來育齡婦女數的比重為47.73%，而同期本市戶籍人口中處于生育旺盛期的20-29歲育齡婦女也只有75.26萬人, 占戶籍人口育齡婦女數的比重僅為20.29%，說明外來流動人口育齡婦女的具有很大的生育潛力,外來流動人口計劃生育工作的任務十分艱巨。

據2005年10月召開的全國流動人口計劃生育工作座談會上指出，上海常住流動人口中已婚育齡婦女達82.37萬人，流動人口出生占全市出生總數的33.66％。

同時，這些外來人員的第二代要真正融人上海市民的生活，就涉及到文化、生活、社會背景等許多綜合性的問題，這勢必給上海的治安環境帶來潛在的巨大壓力。

1.2.4 有利于社會治安的穩定

社會穩定是構建和諧社會的基礎，而流動人口的無序流入帶來衛生、文化、資源壓力的結果都會轉化為治安問題，給社會穩定造成威脅。近年來，隨著外來人員的大量涌人，其犯罪率也呈現出快速增長態勢。據上海市公安局資料顯示，流動人口總刑事犯罪人數占在滬犯罪人數的70%之多，并有逐年遞增趨勢。尤其是 2003年收容遣送管理辦法廢止后，由于公安機關高壓式管理的松綁，使流動人員作案數升幅明顯，惡性程度不斷增加。其中偷竊、騙取財物、尋釁滋事、毆打他人最為突出，而且地緣化、專業化、組織化、低齡化等特點日趨明顯。

同時，隨著流動人口停留時間的延長，外來人員中大量更深層次的問題正在日益顯露出來。一是缺乏社會認同感。與常住人口相比，流動人口的生活資料積累、社會關系培養都十分有限，再加上流動性的特征，使得個人無法正常參與有組織的社會生活，得不到良好的教育，其社會責任意識相對薄弱，一旦他們的正當權益受到侵犯，又找不到解決問題的合法途徑，就往往會用不合法的方式為自己討公道，由此釀成治安事件甚至犯罪，等等。二是就業壓力大。由于外來人員素質相對較差，普遍從事強度大、待遇差的低層次職業，往往會造成心理失衡;并且當前社會就業壓力較大，尤其是低層次的勞動力市場已趨飽和，因此，當外來人員無法就業或收入不能滿足其心理預期時，往往會因生存發生困難挺而走險，成為社會治安的重大隱患。三是人員構成復雜。外來人員一般以地緣或行業關系相對集中居住