平問題。所以,1990-1999期間,在促進沿海地區在繼續發揮其增長優勢的同時,國家加快了對中西部的開發開放,形成了沿海、沿江、沿線的經濟格局。中央政府希望通過這三大軸線的經濟布局促進內地的經濟發展,形成多層次、多渠道、全方位的對外開放格局。以此為標志,區域政策的重心由東部沿海地區的帶狀式發展演變為“以東部帶中部及西部”的軸線式發展模式。

(三)以注重公平為重心的發展階段

經過20多年的經濟發展,特別是外向型經濟的發展,我國的整體經濟實力有了明顯的增強,取得了令世人矚目的成就。但是,我國東中西部地區的差距并沒有縮小,反而仍然在逐步拉大,解決東西部的差距已經成為中央政府制定區域政策的立足點,區域政策的重心必須放在區域之間的公平問題上。注重公平的發展階段經歷了西部大開發(1999-2003年)和振興東北老工業基地(2003年至今) 兩個時期。從“九五”開始,中央把解決地區發展差距,堅持區域經濟協調發展作為一項戰略性任務來抓。1999年9月,中央正式提出了西部大開發戰略,注重公平的區域經濟協調發展戰略正式啟動。以此為標志,中國區域政策的重心實現了第三次轉移。2003年10月,我國正式提出了振興東北老工業基地的計劃,2007年8月,我國又提出了建立東北經濟增長極的規劃,中央希望通過聚焦區域的發展,實現參與國際競爭與提高國際競爭力及降低區域差距。至此,我國最終形成了全方位的區域開發格局。

二、我國區域經濟發展政策的效應狀況

我國區域政策制定和實施的目標主要是為了實現社會公平和經濟效率,為實現這兩個目標所執行的區域政策整體效應主要表現為經濟增長、就業效應和收入效應等方面,其中又以經濟增長作為區域政策整體效應的主要評價指標。

從經濟總量上看,我國以經濟增長為目標的非均衡區域發展戰略及相應的區域政策,應該說取得了預期的效果。根據《中國統計年鑒》東部沿海經濟發達地區占全國GDP的比重都在50%以上的水平,并基本上保持上升的態勢,從1980年的51.13%逐步上升,到2006年達到60.00%。與全國經濟增長的水平相比較,東部沿海地區基本上快于全國的速度,進而保證了改革開放以來我國8%左右的經濟高增長速度,使得中國經濟總量與整體實力逐步提高。與此相反的是中西部地區的經濟總量比重基本上出現下降的趨勢,特別是中部地區,從1980年到2006年之間,下降了7個多百分點,西部地區也下降了1.8個百分點。

從改革開放到1999年之前中國區域政策的重心是經濟增長或注重效率,非均衡區域發展政策在促進全國經濟快速增長的同時,伴隨著東、中、西部三大地帶的差距不斷拉大。1999年后,區域發展及區域政策重心轉向西部,西部地區投資和經濟加快增長,到2002年底,西部地區人均GDP已經達到了1978年的22倍,但是2001年和2003年間差距增長率的上下波動,再次說明在區域政策效應之外還有其他的因素也在影響區域差距。如2001年底中國加入WTO,有效地促進了外向型經濟的發展,這對東部沿海地區來說,無疑是促進其經濟增長的利好消息。但對中西部來說,可能會再一次拉大與東部地區的發展差距。不過,這種差距增長率再次拉大的經濟現象符合薩拉—艾—馬丁(Sala-I-Martin,1996)的“條件收斂”模式,即在區域經濟增長路徑中,某些外生因素的突然變化很可能會暫時地影響增長趨勢,但傳統新古典經濟學所考慮的因素卻最終會把經濟增長重新拉回到收斂的路徑上來�①。至此,可以得出這樣的結論:1978年以來中國區域政策在促進經濟增長方面起到非常重要的作用,但沒有明顯地縮小區域差距,區域經濟伴隨區域政策的執行,其差距在繼續拉大。

三、我國區域經濟發展政策效應分析

改革開放以來,我國區域政策在以經濟增長為核心的第一階段取得了明顯的效應,這時的政策由封閉轉向相對開放,建設的重心由內地轉向沿海,東部沿海地區在國家區域政策的支持下,憑借其良好的自然區位優勢和經濟社會基礎,積極利用和發展外向型經濟,吸引了大量生產要素流入,帶動和促進了當地經濟的發展。東部沿海區域的極化效應,在提高就業率和增加人均收入的同時,促進了工業化進程和產業升級,從而為整個區域經濟發展奠定了良好的基礎。這種區域政策極化效應的取得,主要歸功于政策支持和區位優勢兩大因素。

首先,中央政府制定的對外開放政策作為外生變量,有效地增加了該區域的資源供給和來自海外的各種需求,極大地刺激了沿海極化區域的經濟發展。改革開放之前,與內地相比,沿海地區的自然資源比較匱乏,很多生產資料都要由內地供給,而當地的需求又不大,市場規模小,經濟發展緩慢。在對外開放政策的支持下,大量海外資金、先進技術和外資企業進入東部極化區域,使得該地區的發展資源相對豐富,市場規模也明顯擴大,為企業的發展提供了良好的環境,從而在微觀層面上改變了東南沿海地區的經濟增長模式。

其次,在對外開放政策的支持下,沿海地區日趨優化的地理位置不斷降低了國際貿易的運輸成本,增加了該區域的比較優勢,為該區域發展外向型經濟提供了良好的自然基礎。再加上該區域內原有的產業經濟基礎,使其能夠很容易地接納外來經濟并與之融合,形成產業集聚和規模經濟。不論是以紡織為代表的傳統產業還是以電子信息與生物技術等高科技產業,產業聚集區域主要在東部沿海地區,這就為該區域極化效應的持續發揮,經濟的持續增長奠定了堅實的微觀基礎。

注重效率兼顧公平的第二階段區域政策在于促進形成東中西三大區域發展關聯互動機制,有效消除極化區域和非極化區域的經濟差異,進而帶動中西部地區的經濟發展。但遺憾的是東南沿海外向型經濟發展很大程度上處于本省或本地區內的封閉式循環,且由于東中西部地區之間的市場分割,不能形成相對合理的產業分工與合作體系,兩者間也就沒有形成較好的擴散效應及產業關聯效應,東部對中西部發展的帶動力不強、輻射范圍有限、作用效果不大。該階段區域政策效應不強,主要有以下幾方面的原因:

第一,政府對區域發展特征和發展階段認識不足,造成區域政策工具單調和創新不足。由于地理位置的差異,中西部和東部地區的區位差別明顯,不僅僅表現為因遠離海港而帶來對外貿易運輸成本的不斷提高,還表現為經濟不發達而帶來人口規模小和市場分散,也表現為歷史和傳統所造成觀念和制度上的差別。由于區域政策工具沒有出現因地制宜的創新,仍然沿用東南沿海地區開發中所采用的資金投入和政策傾斜,雖然政府希望通過政策導向作用來吸引資本和企業進入中西部地區,從而促進區域經濟的共同發展,但是對于以追逐利潤為天性的資本和企業來說,當中西部地區難以提供和東部沿海地區同樣的機會,甚至存在更大的不確定性風險時,他們不會進入,更不可能在這些地區集聚,這樣就很難在中西部地區形成良好的經濟發展態勢。

第二,區域政策的實施沒有形成區域互動發展機制,東中西部地區經濟發展關聯性仍然很低,從而導致中西部地區難以承接東部產業轉移。客觀上雖然存在梯度轉移理論,但是在經濟實踐中,如果區域間經濟發展差距懸殊,梯度相差太大,或者還存在其他影響因素,那么實現產業轉移就很困難。目前,東部沿海地區已經進入工業化中期,無論是需求方面還是供給方面,對中西部地區經濟發展的依賴性不是很大,仍然主要是以外向型經濟為主,發展“以進帶出”的經濟增長模式,外貿依存度非常高。中部地區經濟發展較好的省份也只處于向工業化中期過渡之中,大部分的中西部地區省份還都處于工業化初期,市場需求小,人均收入低,區域間經濟發展落差較大,產業轉移的客觀條件難以滿足。同時,根據行政區域劃分而形成的東中西三大區域的劃分沒有形成真正的協調互動發展機制和相關的組織機構。雖然中央政府在進行宏觀層面的區域發展調控,由于經濟發展過程中經常出現中央與地方,地方與地方之間的經濟利益沖突,因而作為協調者的中央政府和執行者的地方政府之間必然會進行利益博弈,中央政府就難以做出連續一致的正確抉擇,也難以及時準確地評價區域政策效應,從而導致在大的區域范圍內難以形成有效分工、協作和共同接受產業轉移。所以,區域間的產業轉移不但缺乏客觀層次的產業基礎,也缺少主觀層次的制度基礎。

第三,區域政策的作用對象不明確,中西部地區短期內難以形成有效的增長極。中西部地區包括12個省市和自治區,幅員遼闊,自然地理和人文社會的差異也很大,不僅區域協調中存在困難,即使產業發展規劃也有很大的差異性,因而區域政策無法集中到具體特定對象,執行特定政策,反而會由于目標區域過大而削弱政策工具的影響,出現顧此失彼的現象。由于我國中央政府的財政能力有限,在如此大范圍內執行區域政策,也會在財政轉移支付和固定資產投資等區域發展資助過程中出現“瓶頸”現象。因此,如果不對中西部區域范圍進行更詳細的認識和劃分,就無法在短期內出現并形成帶動區域發展的“結點”,區域政策就沒有明確具體的作用對象,區域經濟增長極也就難以形成。

以注重公平為重心的區域政策演變,目的是為進一步縮小東西部地區之間的發展差距,提高全民福利水平,解決社會經濟發展帶來的公平問題。但是,由于西部地區經濟發展階段和自然條件的限制,其經濟增長模式正處于一種類似內爾森式的低水平均衡之中,即使整個西部地區有很強的“后發優勢”和區域政策支持,也需要一定的時間才能夠打破這種低水平均衡和走出“貧困性循環”,進而趕上或者超越東部地區的經濟發展。因此,西部大開發戰略的政策效應并不十分明顯,東西部之間的差距仍有繼續擴大的趨勢。振興東北老工業基地的區域政策剛剛推出,其效應也不明確。但與廣闊的中西部相比,東北地區不但地理位置集中,而且有著良好的經濟區位優勢;不但自然資源蘊藏豐富,而且工業基礎和交通設施也相對比較完善,高品質的人力資源也相當豐富。只要按照市場規律進行認真思索和正確定位,再輔以國家區域政策的支持,東北地區會很快形成新的增長極,實現經濟的再次騰飛。

從上述區域政策整體效應的分析可知,我國區域政策能夠在整體上有效地促進區域經濟的快速增長與發展,同時也增強了中國經濟的整體實力。但是,區域政策的制定要注意每個區域經濟發展的階段性及其自身規律,在按照市場規律促進發達地區產生“極化效應”、形成“擴散效應”的同時,要積極培育不發達區域自身的產業,從而更好地增強梯度轉移效應,縮小區域間的發展差距。

四、完善區域經濟發展的政策建議

我國區域政策整體效應的分析表明,中國區域政策既積累了豐富的經驗,也遇到了不少的問題。要有效縮小東中西部的經濟發展差異,提高中西部地區的經濟實力,實現我國區域經濟的均衡發展,必須進一步完善和發展我國的區域政策。

(一)加深區劃認識,突出區域特色

適應區域經濟建設的需要,我國實行東、中、西部三大經濟地帶的劃分。但是即使是省份個數最少的中部,其地域范圍之大也足以使任何區域政策難以奏效。普遍認同的觀點是,我國目前的區域發展問題不僅僅表現為東中西部差異,還有每個地帶內部的區域差異和城鄉二元結構差異,我國區域經濟問題呈現出內外雙重差異的復雜性。因此,我國對區域經濟地帶應作進一步的細分。在行政區域、經濟區域和自然地理區域的基礎上,以融入世界經濟為大方向,結合我國經濟整體布局,明確地突出各區域的功能和區位優勢,充分發揮其優勢作用。特別是在西部大開發過程中,由于西部地區幅員遼闊,經濟發展沒有形成合適的著力點,而大面積的“撒胡椒面”式投資更無法形成真正的“增長極”,必須在西部地區內進行更深層次的細分,確定出合理的增長點,帶動形成增長極,實現由點到線、線到面、面到網的層次開發戰略,充分促成西部地區的全面發展。

(二)全面系統地制定區域政策

由于“增長并非同時出現在所有地方,它以