中期過渡之中,大部分的中西部地區省份還都處于工業化初期,市場需求小,人均收入低,區域間經濟發展落差較大,產業轉移的客觀條件難以滿足。同時,根據行政區域劃分而形成的東中西三大區域的劃分沒有形成真正的協調互動發展機制和相關的組織機構。雖然中央政府在進行宏觀層面的區域發展調控,由于經濟發展過程中經常出現中央與地方,地方與地方之間的經濟利益沖突,因而作為協調者的中央政府和執行者的地方政府之間必然會進行利益博弈,中央政府就難以做出連續一致的正確抉擇,也難以及時準確地評價區域政策效應,從而導致在大的區域范圍內難以形成有效分工、協作和共同接受產業轉移。所以,區域間的產業轉移不但缺乏客觀層次的產業基礎,也缺少主觀層次的制度基礎。
第三,區域政策的作用對象不明確,中西部地區短期內難以形成有效的增長極。中西部地區包括12個省市和自治區,幅員遼闊,自然地理和人文社會的差異也很大,不僅區域協調中存在困難,即使產業發展規劃也有很大的差異性,因而區域政策無法集中到具體特定對象,執行特定政策,反而會由于目標區域過大而削弱政策工具的影響,出現顧此失彼的現象。由于我國中央政府的財政能力有限,在如此大范圍內執行區域政策,也會在財政轉移支付和固定資產投資等區域發展資助過程中出現“瓶頸”現象。因此,如果不對中西部區域范圍進行更詳細的認識和劃分,就無法在短期內出現并形成帶動區域發展的“結點”,區域政策就沒有明確具體的作用對象,區域經濟增長極也就難以形成。
以注重公平為重心的區域政策演變,目的是為進一步縮小東西部地區之間的發展差距,提高全民福利水平,解決社會經濟發展帶來的公平問題。但是,由于西部地區經濟發展階段和自然條件的限制,其經濟增長模式正處于一種類似內爾森式的低水平均衡之中,即使整個西部地區有很強的“后發優勢”和區域政策支持,也需要一定的時間才能夠打破這種低水平均衡和走出“貧困性循環”,進而趕上或者超越東部地區的經濟發展。因此,西部大開發戰略的政策效應并不十分明顯,東西部之間的差距仍有繼續擴大的趨勢。振興東北老工業基地的區域政策剛剛推出,其效應也不明確。但與廣闊的中西部相比,東北地區不但地理位置集中,而且有著良好的經濟區位優勢;不但自然資源蘊藏豐富,而且工業基礎和交通設施也相對比較完善,高品質的人力資源也相當豐富。只要按照市場規律進行認真思索和正確定位,再輔以國家區域政策的支持,東北地區會很快形成新的增長極,實現經濟的再次騰飛。
從上述區域政策整體效應的分析可知,我國區域政策能夠在整體上有效地促進區域經濟的快速增長與發展,同時也增強了中國經濟的整體實力。但是,區域政策的制定要注意每個區域經濟發展的階段性及其自身規律,在按照市場規律促進發達地區產生“極化效應”、形成“擴散效應”的同時,要積極培育不發達區域自身的產業,從而更好地增強梯度轉移效應,縮小區域間的發展差距。
四、完善區域經濟發展的政策建議
我國區域政策整體效應的分析表明,中國區域政策既積累了豐富的經驗,也遇到了不少的問題。要有效縮小東中西部的經濟發展差異,提高中西部地區的經濟實力,實現我國區域經濟的均衡發展,必須進一步完善和發展我國的區域政策。
(一)加深區劃認識,突出區域特色
適應區域經濟建設的需要,我國實行東、中、西部三大經濟地帶的劃分。但是即使是省份個數最少的中部,其地域范圍之大也足以使任何區域政策難以奏效。普遍認同的觀點是,我國目前的區域發展問題不僅僅表現為東中西部差異,還有每個地帶內部的區域差異和城鄉二元結構差異,我國區域經濟問題呈現出內外雙重差異的復雜性。因此,我國對區域經濟地帶應作進一步的細分。在行政區域、經濟區域和自然地理區域的基礎上,以融入世界經濟為大方向,結合我國經濟整體布局,明確地突出各區域的功能和區位優勢,充分發揮其優勢作用。特別是在西部大開發過程中,由于西部地區幅員遼闊,經濟發展沒有形成合適的著力點,而大面積的“撒胡椒面”式投資更無法形成真正的“增長極”,必須在西部地區內進行更深層次的細分,確定出合理的增長點,帶動形成增長極,實現由點到線、線到面、面到網的層次開發戰略,充分促成西部地區的全面發展。
(二)全面系統地制定區域政策
由于“增長并非同時出現在所有地方,它以不同的強度首先出現于一些增長點或增長極上,然后通過不同的渠道向外擴散,并對整個經濟產生不同的終極影響”�②,我國在進行區域政策制定時,不僅要考慮問題區域的振興與發展,更要從全局出發,按照系統的觀點考慮經濟發展的空間布局銜接和技術及經濟效益外溢。只有這樣,產業間關聯推動效應的可持續發揮才有強勁的動力,中部地區才能真正起到連接東西部經濟發展的紐帶作用,才可以走出“馬太效應”的怪圈。不但可以使東部地區的外向型經濟產業鏈內延到中部地區,而且也可以使中部地區和西部地區形成有效的經濟互動,使區域經濟走上共同協調發展之路,達到產業空間分布與地區經濟發展相吻合、產業結構與產業布局相吻合、經濟發展與產業政策相吻合,同時避免“中部塌陷”,西部“飛地型產業”及“飛地”或“孤島”的出現,最大限度地實現各種資源在全國范圍內的優化配置和充分利用。
(三)區域政策的制訂應更市場化和地方化
從經濟學的角度看,區域政策的制訂主要是為了效率和公平兩個目標,無論是為了哪一個目標,政策的制定和實施都必然牽涉到既得利益和利益重新分配的問題。中央政府、地方政府和區域企業的利益不可能在每個經濟環節上都是一致的,甚至會在某些問題上出現沖突,難以實現梯度轉移策略和資源的最優配置。所以,在社會主義市場經濟條件下,中央政府和地方政府要進行明確合理的權責劃分,中央政府在增強宏觀調控能力的同時,要逐步下放和轉移中央的部分經濟決策權,擴大地方政府的自主權,充分發揮地方政府的能動性和積極性。特別是在事關當地的區域政策制定和實施上,地方各級政府應根據本地區的自然環境、經濟條件及資源優勢,制定自己的區域發展戰略和規劃,選準適合本地區發展的增長極規模與類型,通過不同經濟類型、不同經濟等級和增長極系統優化升級的開發,增強該地區的擴散效應和區域間梯度轉移的承接能力,由上級或中央政府統籌,實現區域經濟的共同發展和繁榮。
(四)成立專業的國家區域政策管理和制定機構
應成立專業的國家區域政策管理和制定機構,由其管理相應的各種發展基金,明確區域政策制定和實施中的信息收集、反饋及權責問題。從英國、德國和日本等經濟發達國家的區域發展實踐來看,他們都設立了相應的區域政策管理和制定機構,而且是專業化的職能部門對區域政策規劃與實施負責。我國中央和地方政府有許多部門涉及區域政策的制訂和執行管理,但幾乎無一部門具有立法意義上的區域政策與規劃資源。這種機構缺位的存在使區域政策效果的評價難以進行,而且在法律意義上也缺失了執行區域政策的責任機構。因此,中央政府應該調整有關區域政策的管理機構和行政職能,成立負責區域發展管理的綜合性權威機構,其基本職能包括負責具體區域劃分,提出和審議各區域發展政策并對政策的執行結果負責,協調區域關系,特別是地方政府之間的區域發展利益協調、統一管理區域發展基金運作和組織研究各種重大區域問題等。
(五)區域政策的立法工作急待展開
如前所述,政策效應分析中提到的區域政策工具單一,只有資金投資和政策優惠兩種,而這些政策工具的穩定性和透明度并不是很高,難以讓公眾和投資商所預見。所以,我國要保證區域政策的連續性和可預見性,要引進國外投資和建立市場機制,就必須建立和完善關于區域政策的立法工作。英國在制訂區域政策的同時,先后頒布了《特別區域法》、《工業布局法》、《地方就業法》和《工業發展法》,日本則頒布了《新產業城市建設促進法》、《工業再配置促進法》和《特定產業集聚促進法》等,我國政府雖然已經開始這方面的工作,如正在制定的《西部開發法》,將把中央對西部大開發的目標、指導原則、重要的政策措施、政府的責任等內容進行闡述,但是與正式確定西部大開發的1999年相比,我國的立法時間還是滯后,我國政府應該抓緊區域政策的立法建設,為區域政策的制訂和實施提供一個良好的制度平臺,既能夠保證區域政策的正常執行和評價,也可以減少交易成本支出,提高資源配置的效率。
注釋:
① Xavier Sala I Martin.“The Classical Approach to Convergence Analysis”[J].E買粉絲nomic Journal,1996,106(7):1019-1036.
② 佩魯.增長極概念[J].經濟學評叢,1988(9):46.
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內容提要：本文使用新經濟地理學的分析框架討論了經濟地理和經濟政策等因素對工業集聚的影響，并利用1987-2001年省級面板數據研究了導致中國地區工業集聚的因素。我們的主要發現是：（1）經濟開放促進了工業集聚，而經濟開放又與地理和歷史的因素有關；（2）市場容量、城市化、基礎設施的改善和政府作用的弱化也有利于工業集聚；（3）沿海地區具有工業集聚的地理優勢。我們的研究為新經濟地理學的理論提供了來自于中國的證據，同時也發現，除了經濟地理的作用以外，政策也是導致工業集聚的重要因素。
關鍵詞：工業集聚；經濟地理；新經濟地理；經濟政策
一、引言
中國的改革開放遵循著漸次推進的模式，在地區發展的過程中，中國政府希望沿海地區能夠先發展起來，然后能夠帶動內地的發展。但是，這種基于“新古典增長經濟學”收斂假說（Barro and Xala-i-Martin ，1995）的良好愿望至今沒有完全實現——盡管改革開放使得全國各地均實現了不同程度的發展，但地區間的差距卻始終處在不斷擴大的過程之中。中國的經驗并不是獨一無二的，事實上很多發展中國家和經濟轉型國家在經濟開放之后均出現了地區間差距持續擴大的現象，而一個更為基本的事實是，這些國家都出現了工業生產的集聚，這些現象對新古典的增長理論提出了挑戰。最近十多年興起的新經濟地理學在解釋工業集聚和地區間差距方面獲得了巨大的成功，這一理論認為，地理位置和歷史優勢是集聚的起始條件，規模報酬遞增和正反饋效應導致了集聚的自我強化，使得優勢地區保持領先。[①]
盡管新經濟地理學的理論進展迅速，但相應的實證研究卻比較滯后。既有的研究將焦點集中在了檢驗新經濟地理因素對工業集聚的作用，但卻忽視了經濟政策的作用，而政策因素在增長理論和區域經濟理論的實證檢驗中已被證明是非常重要的。與既有的文獻相比，本研究主要做了兩件事情。首先，我們從理論上討論了經濟地理、新經濟地理和經濟政策三大類因素對于工業集聚的影響，并且嘗試說明，這些因素是可