把關稅率提高。賓州在1784年通過的關稅法令更是明確聲稱其目的在于“對某些妨礙本州制造業的制造商征收附加關稅以鼓勵和保護本州的制造商”。其他九個州中共有六個州為達到同樣目的也采取了類似措施。〔2〕
著名美國經濟史學家羅·福格爾指出,由于各州制造業的競爭對手主要是來自英國而不是來自其他州,因此,這些措施的影響主要施加在英國輸美 商品上。〔3〕
盡管在18世紀晚期,美國各地區的經濟發展已經稍許顯示出一些各自的特點,但起碼在1820年以前這些特點還未變成明確的地域經濟特征,因而在此之前還沒有形成以地區經濟利益為基礎的不同貿易政策派別。在1789年修改《邦聯條例》的立憲斗爭中,以漢密爾頓為代表的聯邦黨人所積極鼓吹的貿易保護主義并未受到明顯的挑戰。美國立國一開始實行的外貿政策就是對國內市場采取盡可能保護的具有貿易保護主義色彩的貿易政策。
約翰·杰伊這樣寫道:“由于我們和英法是……競爭者,和大多數歐洲國家是……競爭者,由于我們發展著和俄國與中國的貿易,由于我們發展著自己的經濟,因而我們需要一個政府,它能按全國一致的政策原則行事,對這些活動進行保護。”〔4〕
美國憲法中的有關條款全面體現了杰伊和漢密爾頓的主張。該憲法第一條第八款規定“國會有權課征直接稅、關稅、輸入稅和貨物稅”,目的是“以償付國債,提供合眾國的共同防務和公共福利”,并且“一切關稅、輸入稅、貨物稅應全國統一”,“任何一州,未經國會同意,不得對進口貨或出口貨源課征任何輸入稅和關稅”,但國會“對于任何一州輸出的貨物,不得課稅或征收關稅。”〔5〕憲法的這些文字表明:第一,聯邦政府排他性地掌握了體現著外貿政策的關稅決定權,由此美國的外貿政策可以獲得統一;第二,關于國會和州都不得對出口貨征稅而只對進口貨征收關稅的規定,使得政府推行的擴大對外貿易、實行貿易保護的政策成為基本國策。
從1789年到1820年,美國政府的外貿政策基本貫徹著美國憲法所體現的貿易保護主義。在漢密爾頓的支持下,1789年國會通過了具有提高聯邦政府財政收入和保護美國工業雙重目的的關稅法。1791年,漢密爾頓又向國會提交了著名的貿易保護主義文獻《制造業報告》,他建議政府通過保護性關稅法令以保護新興工業,限制重要原料的出口,對美國極需的原料進口實行免稅等等。1801年杰佛遜領導民主共和黨人執政,但他并未改變前任的外貿政策。1807年,他使國會通過了保護美國商業的中立權法案。1816年,麥迪遜總統又使國會通過了進一步提高關稅的法令。〔6〕
然而在1815年前后,美國不同地區的經濟發展開始日益顯示出差異,南北方不同的經濟勢力逐步發展出強烈的地區情緒,雙方矛盾的焦點很大程度集中在外貿政策,尤其是關稅稅率上。
19世紀20年代,美國中、西部各州又掀起一次貿易保護主義浪潮。在這種力量的支持下,1824年和1828年國會先后兩次通過了提高關稅的法案。其中1828年的法令是美國南北內戰之前的最高稅率,被南部奴隸主稱為“可憎的關稅”。在南方的竭力反對之下,國會又于1830年和1832年兩度修改了關稅率,把稅率降到1824年的水平。然而南部各州仍對此關稅采取斷然反對的立場。南卡羅來納州議會竟廢除了聯邦1828年和1832年的關稅法令,使聯邦政體一度出現分裂的危機。為了打破僵局,國會于1833年通過了一個折衷的關稅法,規定在其后的九年內逐步降低關稅。1842年,在代表工商業利益的輝格黨人的努力之下,關稅再度提高。但為時不久,民主黨人于1846年提出了沃克關稅法案,使稅率重又降低。1857年,國會又通過新的法案進一步降低了關稅,該法案所規定的稅率一直延續到1861年南北戰爭的爆發。〔7〕
美國自建國到南北戰爭爆發這70年的外貿政策歷史可劃分為兩大階段。在建國之初的20年中,外貿政策以貿易保護主義為基本宗旨;在此后的50年中,由于南北社會制度矛盾的加劇,致使外貿政策在促進資本主義工業發展的貿易保護主義和滿足南部奴隸種植園經濟的自由貿易政策之間搖擺,而且日益偏向后者。
從南北戰爭開始到第一次世界大戰結束,美國的外貿政策又全面地恢復到貿易保護主義。
1861年,國會根據莫里爾法令提高了關稅率。此后國會又于1862年、1864年將關稅從原來的平均稅率37％提高到47％。內戰后,由于物價的普遍上漲,社會廣泛呼吁降低關稅,因此關稅率在1870年和1872年暫時稍有降低。但是,共和黨控制的國會在1883年通過的關稅法雖然降低了某些商品的稅率,但關稅率得到降低的商品并未和美國重要的工業部門形成競爭。相反,對那些與美國主要工業存在著明顯競爭或潛在競爭的商品該法案卻提高了稅率。1889年,共和黨重又上臺執政,國會在1890年10月通過了麥金利關稅法,全面提高了進口商品關稅稅率,使之達到平均49％的創紀錄水平,而且個別項目的稅率比此平均數還要高得多。
1890年,民主黨人在國會中期選舉中掀起一個反對麥金利關稅法的運動,但是在它控制了眾議院和重新掌握總統位置后,關稅卻并未得到真正的修訂。1894年,國會通過了威爾遜-戈爾曼關稅法案,這個法案雖然使關稅略有降低,但無力扭轉外貿政策中的貿易保護主義傾向。1897年,共和黨人麥金萊當選總統,國會即于當年通過了丁力關稅法,使關稅率恢復到1890年的水平。隨后,在1909年,國會通過的佩因-奧爾德里奇關稅法又再次肯定了這一稅率。該法被公認是“對工業的一次明目張膽的資助”。〔8〕
南北戰爭后美國外貿政策的指導思想是貿易保護主義。到第一次世界大戰為止,兩黨對關稅的爭論不過是保護范圍大小和保護稅率高低的爭論,對是否應實行貿易保護主義不予討論。
二、歷史的分析
美國從建國初期到19世紀20年代的全面貿易保護主義,是一個新興的發展中國家保護民族工業和發展民族經濟的必要手段,也是美國資本主義經濟制度在確立過程中所必需的資本積累措施。
獨立戰爭時期,由于美國 對戰爭物資的需要和國外貿易的受阻,國內工業一度繁榮發展,但在革命后,美英貿易得到恢復,戰時的幼弱工業抵擋不住英國商品的進攻,紛紛破產。1789年的關稅法規定的關稅率只有15％,不足以保護國內工業,使資本流向土地投機和商業投機活動。1793年的英法戰爭和隨后的拿破侖戰爭,刺激的只是美國航運業的發展。
1807年美英關系惡化,美國通過禁運令,斷絕與英貿易,這種狀態持續到1814年。此后美國數次提高關稅率,形成了全面的貿易保護。這兩項措施給美國經濟帶來兩個極其重要的影響:第一,美國無法在工業品方面繼續依賴歐洲,以前全部靠進口的商品轉而必須自己制造,于是制造棉毛紡織品、鐵器、玻璃、五金器具及其他日用輕工業品的工廠,在全國(主要是東北地區)建立起來,造成了在開放經濟體制下大國實行工業化的第一階段——進口代替階段的開始。第二,同英國的貿易受到限制,特別是進口貿易受到限制,遏制了發展經濟所急需的資金外流,促使資本大部分轉入工業,從而為工業化造成了必要的資本儲備,形成資本積累。可以認為,建國初期至19世紀20年代的貿易保護主義是促使和推動美國開始它的工業化進程的重要因素。一般認為,正是從這一時期起,美國開始了工業革命。這種說法正與上述論點吻合。
美國當時的對外經濟狀況表現為初級外向和次級內向的混合。美國在殖民地時期與英國的貿易關系中,出口大多是農產品、原料等初級產品。建國后,這種狀況 許久未得改變。同時,政府的工業政策是次級內向,即采取保護主義措施,發展國內制造業,以國內的制成品去替代進口品。將初級外向的對外貿易發展階段和次級內向的工業化政策相結合,正是適合發展中國家在開放經濟體制下完成工業化的一種政策措施。就美國而言,初級外向的外貿狀態是由它和英國的歷史關系及其自然地理條件決定的,而次級內向的政策卻是它符合自身利益的發展戰略,以高關稅為代表的全面貿易保護主義措施就是這項發展戰略的集中體現。
前述第二個時期中所出現的貿易保護主義和自由貿易的爭論,是美國國內兩種社會制度斗爭的外在經濟表現。
美國南部的奴隸制,它排斥了自由雇 傭勞動這一資本主義生產的基礎,因而具有奴隸占有制生產方式的基本特征,與北部的資本主義經濟存在著根本的矛盾。南部奴隸制經濟限制了國內市場的擴大,它片面發展棉花種植業的結果,使其經濟嚴重依賴外國市場。因之,南北經濟的沖突首先就集中表現在關稅的問題上。南部對1824、1828、1832年的幾次保護關稅法均持反對態度。1833年以后,南部開始在國會取得不斷擴大的影響,遂極力推行它的自由貿易政策。南部這種自由貿易方針和美國后來所鼓吹并實行的自由貿易是全然有別的。美國經濟學家R·W·湯姆遜在《關稅史》中說:“這種政策與其說是美國的,不如說是英國政策在美國南部殖民地的延伸,因而它是殖民地的政策。”
1847年至1860年,美國棉花的出口量有極大增加;同時,棉紡制成品的進口量也增加得相當驚人。棉花基本全部由南方生產,棉花出口額占南部出口總額的93％,因而棉花出口反映了南部生產和出口原料的出口狀態;在1847年至1860年的棉花制成品的進口增加量中,北方的進口增加幅度遠不及南方,這充分反映了南方出口棉花(原料)、進口棉制成品(成品)的殖民地貿易模式。在南部鼓吹的自由貿易政策下,這種出口原料和進口制成品的貿易獲得了極大的增長,它顯示了南方自由貿易政策的殖民地性。
南北戰爭后至第一次世界大戰,美國又進入了全面貿易保護主義的時期。這一時期開始于1860年3月12日國會通過的莫里爾關稅法。內戰期間,代表北方工業資產階級利益的國會就先后于1862年、1863年、1864年和1865年數次通過了提高關稅率的保護 主義關稅法。戰后, 國會又于1866年兩次,于1867、1869、1870、1872、1874、1875、1879年通過了各種提高關稅 的法案。此后至第一次世界大戰,國會共通過各種關稅法27項〔18〕。這些保護主義的關稅立法對美國工業品的貿易和生產產生了顯著的影響。
特別需要指出的是,在1860年至1890年間頒布的各次關稅法案中,表現出一種趨勢,即對重工業的保護愈益加強。這種趨勢亦與美國工業史表現的現象相吻合。
到1890年左右,美國工業趕上并超過了所有其他資本主義國家,然而從內戰起實行的保護 關稅政策卻一直保持不變,直至第一次世界大戰及其后的年代,其中的原因是需要探討的。
按古典貿易主義的理論,實行貿易保護的基本理由中最重要的是“嬰兒工業”論。但是,當美國工業在90年代已經成為世界第一后,仍實行保護貿易的政策,就難以用“嬰兒工業論”作為理由了。當美國經濟從內戰后開始高速發展的時候,工業的集中就與之伴隨。美國在此后30年內成為世界經濟大國的發展過程,也是它從自由資本主義向壟斷資本主義過渡的過程。在這種資本主義不同階段的交替中,雖然始終實行著表面上相同的貿易保護主義,但對于不同的階段來說,其保護對象及其性質是迥然不同的。
以鋼鐵工業為例。〔19〕內戰后美國的鋼鐵工業從技術落后、規模狹小的基礎上開始發展,直到1887年基本呈不斷成長的趨勢。自1880年后,美國的鋼鐵生產,無論從人均勞動生產率、產品質量與品種、生產技術、設備先進程度等方面都超過英國而居世界首位。在同一時期內,由于美國國內對鋼鐵制品、特別是鐵道 的需求量極大,從英國進口的鋼鐵制品量在1872年以前也呈增加狀態。由于市場廣大,而且美國保護關稅使英國鋼鐵制品的價格優勢受到削弱,美國鋼鐵工業在英國的競爭面前并未垮臺,而是迅速發展,最終幾乎完全占領了本國市場,完成了進口替代的過程。
當美國鋼鐵業獲得了充分的競爭能力之后 ,保護主義關稅